II SA/Kr 249/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.Ł.D. na decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Wojewoda decyzją z dnia 31 grudnia 2014 r. nr [...] na podstawie: - art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.); - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – M. L., od decyzji Starosty z 29 sierpnia 2014 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 29 sierpnia 2014 r. znak [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. [...], [...], [...] obr. [...] na rzecz skarżącej, urodzonej [...] 1928 r., aktualnie zamieszkałej we F.. Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości, wywłaszczonej Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta z 31 grudnia 1976 r. o ustaleniu terenu przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne w obrębie osiedla "[...]" w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1973 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.), wystąpiła tylko jedna z uprawnionych do tego osób, tj. M. L. (poprzednio M. L.) -poprzednia współwłaścicielka tej nieruchomości, co w świetle regulacji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ugruntowanego na tle tego przepisu stanowiska judykatury oraz doktryny stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ I instancji kilkukrotnie zwracał się do wnioskodawczyni oraz jej pełnomocnika o uzupełnienie wniosku o zwrot poprzez doręczenie do akt sprawy brakujących dokumentów - postanowień spadkowych po zmarłych byłych współwłaścicielach potwierdzających wyłączne prawo wnioskodawczyni do ubiegania się o zwrot całej nieruchomości bądź oświadczeń woli pozostałych współwłaścicieli potwierdzających staranie się o zwrot nieruchomości, a w przypadku ich śmierci o oświadczenia woli w tym zakresie od sądownie ustalonych spadkobierców wraz z dołączeniem oryginałów lub uwierzytelnionych kserokopii postanowień spadkowych bądź notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia. Z uwagi na nieuzupełnienie przez wnioskodawczynię wskazanych braków organ I instancji orzekł w sposób wskazany powyżej. Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, iż wnioskodawczyni jest następcą prawnym poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości oraz art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie udziału w całym postępowaniu pozostałym stronom postępowania, w wyniku czego organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości czego konsekwencją było naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie wnioskodawczyni o wszystkich okolicznościach sprawy. Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Z przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. wyraźnie wynika, iż przyznaje on prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (współwłaścicielom) wywłaszczonej nieruchomości, zaś w przypadku jego (ich) śmierci, osobą (-ami ) uprawnioną (-ymi) do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są jego (lub ich) spadkobiercy, przy czym z wnioskiem o zwrot wystąpić muszą wszyscy uprawnieni. Organ podkreślił, iż pogląd taki podzielany jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie prawniczej. Sytuacja taka wynika z faktu, iż powołany przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przyznaje prawo do żądania zwrotu całości lub części nieruchomości i tylko o zwrocie całości lub części wywłaszczonej nieruchomości właściwy organ administracji publicznej może orzekać. Z kolei część nieruchomości to fizycznie wydzielony obszar gruntu, co powoduje, iż przy zbędności części nieruchomości, tj. niewykorzystaniu takiej części nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zwrotowi podlega tylko taka fizycznie określona jej część, skoro cel wywłaszczenia realizowany jest na nieruchomości lub jej fizycznie określonej części, a nie na udziale we współwłasności nieruchomości. Organ wskazał, iż konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości lub jej części jest nie tylko zmiana stanu prawnego tej nieruchomości (właściciela), lecz także fizyczne wydanie nowemu właścicielowi przedmiotu zwrotu. Wobec tego nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności nieruchomości, a taki udział przysługuje każdemu współuprawnionemu w razie zwrotu nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał liczne orzecznictwo. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość została objęta Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta z 31 grudnia 1976 r. o ustaleniu terenu przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne w obrębie osiedla "[...]" i na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1973 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.), o której mowa w art. 216 ust. 1 u.g.n., stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy Miasta, przy czym działki nr [...] i nr [...], obr. [...] zostały oddane w dzierżawę osobie fizycznej. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie wywłaszczenia przedmiot współwłasności: S. Z., W. Z., L. L., Z. K., J. G., W. M., S. L., L. Z., M. L., Z. S., J. L., S. G., A. G., J. L., J. M., S. M., M. M. i B. G.. Jak ustalił organ I instancji, M. L. jest tożsama z M. (M.) L., a zatem wnioskodawczyni przysługuje prawo do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, które to prawo jednak nie jest prawem wyłącznym wnioskodawczyni, czego sama strona nie kwestionuje, bowiem możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia w tym zakresie przysługuje łącznie wszystkim poprzednim współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości bądź ich spadkobiercom, którzy winni legitymować się stosownym dokumentem potwierdzającym istnienie po ich stronie omawianego uprawnienia, a których to oświadczeń oraz dokumentów brak jest w aktach sprawy. Organ wskazał, pomimo natomiast wezwań kierowanych przez organ I instancji do wnioskodawczyni, ww. braki nie zostały uzupełnione w kolejno wyznaczonych terminach. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącej na powyższą decyzję w której zarzuciła ona wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie udziału w całym postępowaniu pozostałym stronom, czego konsekwencją, oprócz wydania decyzji z pominięciem udział stron, było naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o braku podjęcia przez organ I instancji jakichkolwiek działań w kierunku zapewnienia czynnego udziału pozostałym stronom postępowania; naruszenia art. 34 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie mimo iż zachodziły okoliczności uzasadniające wystąpienia do Sądu o wyznaczenie przedstawicieli dla nieobecnych; 3) naruszenia art. 107 § 3 poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącej przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji Wojewody, która to wadliwość uniemożliwia wyjaśnienie motywów podjętej decyzji w toku kontroli sądowo-administracyjnej. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II i I instancji ze względu na fakt utrzymania decyzji w mocy oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie, uchylenie decyzji II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja Wojewody w pełni podziela stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji, w związku z tym zasadne jest podnoszenie zarzutu naruszenia prawa procesowego (tj. art. 10 k.p.a. wskazanego już w odwołaniu), które przeniknęło do decyzji organu II instancji. Zdaniem skarżącej z uzasadnień decyzji obu organów nie można znaleźć odpowiedzi, czy zdaniem tych organów osoby będące byłymi współwłaścicielami nieruchomości wywłaszczonej są stronami postępowania o zwrot danej nieruchomości. W ocenie skarżącej, wszyscy byli współwłaściciele nieruchomości wywłaszczonej są stronami postępowania o jej zwrot. Wskazać należy, iż przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie regulują w odmienny sposób pojęcia strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, należy definiować pojęcie strony zgodnie z art. 28 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwościom, iż byli współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości mają wyraźny interes prawny co do rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot danej nieruchomości, niezależnie od tego czy byli inicjatorami danego postępowania. Skarżąca stwierdziła, iż pozostali współwłaściciele nieruchomości w postaci działek nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...] położonych w Z., obok skarżącej również byli stronami postępowania przed organem I i II instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, wskazała, iż zarówno organ I i II instancji nie podjął żadnych kroków w kierunku zapewnienia udziału w postępowaniu stronom, oprócz wnioskodawczyni. Dla przykładu stronom tym nie została doręczona jakakolwiek korespondencja z czynnościami organu I instancji, np. powiadomienie o wszczęciu takiego postępowania, zawiadomienie o terminie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienie to niewątpliwie wpłynęło na arbitralność rozstrzygnięcie organu I i II instancji o odmowie zwrotu nieruchomości, gdyż pozostałe strony postępowania nie miały wpływu na jego przebieg. Zdaniem skarżącej nie została ona należycie poinformowana przez organ I instancji o przebiegu postępowania. Albowiem skarżąca nie miała wiedzy na temat braku podjęcia przez organ jakichkolwiek działań w kierunku zapewnienia czynnego udziału pozostałym stronom postępowania. Zdaniem skarżącej organy I i II instancji posiadały wiedzę na temat byłych współwłaścicieli, gdyż ustaliły ich dane personalne, co wynika chociażby z pisma Starosty z dnia 23 stycznia 2014 r. W przypadku niemożliwości informowania stron o przebiegu postępowania poprzez standardowe doręczenia korespondencji, organy prowadzące postępowanie mają możliwość skorzystania z instrumentów prawnych, które pozwalają ustalić adresy zamieszkania stron, bądź dokonują skutecznego doręczenia w innej formie (np. w formie obwieszczenia art. 49 k.p.a). Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 34 k.p.a. organ prowadzący postępowanie miały obowiązek wystąpić do właściwego Sądu z wnioskiem o ustanowienia kuratora dla nieobecnych stron. W danej sprawie zdaniem skarżącej zachodziły okoliczności, które uzasadniały zastosowanie przez organ I instancji danej instytucji. Starosta, jak również skarżąca, nie posiadali jakichkolwiek informacji na temat pozostałych współwłaścicieli oprócz ich imion i nazwisk. W związku z powyższym, w celu minimalnej ochrony ich praw do należytego przeprowadzenia postępowania, już organ I instancji powinien rozważyć i zastosować w danej sprawie możliwość przewidzianą w art. 34 k.p.a. Bierność organu I i II instancji w tej kwestii spowodowała niewątpliwie istotne naruszenie norm postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ II instancji naruszył art. 107 § 3 poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącej w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wyznaczenie przez organ zbyt krótkich terminów na wykonanie przez skarżącą określonych zobowiązań. Organ I instancji nie uwzględniał obiektywnych możliwości do uzyskania danych informacji, co w ocenie skarżącej miało celowo doprowadzić do wydania decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 31 grudnia 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 29 sierpnia 2014 r. znak [...]. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2013.267 ze zm.) zwanej dalej u.g.n. W myśl art. 136 ust 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy braku wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ administracyjny nie może merytorycznie rozstrzygać o tym żądaniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 1996 r. - IV SA 1264/94, z dnia 20 grudnia 1999 r. - IV SA 2282/97). Takie stanowisko NSA uzasadnił tym, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, do której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.) dlatego, że skutkiem ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej danej nieruchomości bez żadnych modyfikacji lub przekształceń. To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości, wystąpiła tylko jedna z uprawnionych do tego osób, tj. M. L. (poprzednio M. L.) - poprzednia współwłaścicielka tej nieruchomości. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy wynika również, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie wywłaszczenia przedmiot współwłasności: S. Z., W. Z., L. L., Z. K., J. G., W. M., S. L., L. Z., M. L., Z. S., J. L., S. G., A. G., J. L., J. M., S. M., M. M. i B. G.. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał je za niezasadne. Z treści przepisów u.g.n. wynika wprost, że jeżeli nieruchomość wywłaszczona należała poprzednio do kilku współwłaścicieli, ewentualnie po poprzednim właścicielu pozostało kilku następców prawnych, to wniosek o jej zwrot musi pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, chyba że niektórzy z nich złożą oświadczenie, iż rezygnują z uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podnieść należy, iż uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie jest uprawnieniem jednostronnym, osoba uprawniona jest bowiem jednocześnie wierzycielem i dłużnikiem Skarbu Państwa. Zobowiązana jest ona bowiem do rozliczenia się ze Skarbem Państwa z pobranego odszkodowania. Stąd też postępowanie prowadzone w trybie art. 136 ust 3 i art. 137 u.g.n. może być prowadzone wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich współwłaścicieli. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie pozostali spadkobiercy dawnych właścicieli nie podpisali się pod wnioskiem o zwrot nieruchomości, organy słusznie uznały, że wniosek ten nie jest kompletny i nie spełnia wymogów z art. 136 ust. 3 cyt. ustawy. Zauważyć należy, iż w aktach sprawy nie ma również żadnych dokumentów, z treści których wynikałoby, że pozostali współwłaściciele rezygnują z żądania zwrotu nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, iż zarówno organ I i II instancji nie podjęły żadnych kroków w kierunku zapewnienia udziału w postępowaniu stronom, oprócz wnioskodawczyni. Zdaniem skarżącej organy prowadzące postępowanie mogły skorzystać z instrumentów prawnych, które pozwalają ustalić adresy zamieszkania stron, bądź dokonują skutecznego doręczenia w innej formie. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. zwrot wywłaszczonych nieruchomości może nastąpić na wniosek osób uprawnionych do żądania takiego zwrotu. Sąd zauważa, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ I instancji kilkukrotnie zwracał się do skarżącej o uzupełnienie wniosku o zwrot poprzez doręczenie do akt sprawy brakujących dokumentów. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 977/13, zgodnie z którym należy wskazać, że osoby, które są spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości, ale nie złożyły wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie są stronami postępowania w sprawie zwrotu tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w żaden sposób nie wpływa na ich prawa ani obowiązki, a tym samym nie dotyczy ich interesu prawnego. Osoby takie w dalszym ciągu zachowują roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o ile okaże się ona zbędna na cel wywłaszczenia i o ile nie zachodzą negatywne przesłanki zwrotu, jak np. przesłanka z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma żadnych przeszkód, by po wydaniu ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych orzec o zwrocie takiej nieruchomości wskutek wniosku pochodzącego od wszystkich podmiotów. W związku z powyższym nie trafny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie udziału w całym postępowaniu pozostałym stronom. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda orzekając utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z 29 sierpnia 2014 r., w sposób prawidłowy zastosował powołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.