II SA/Kr 2491/99

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie NSA Piotr Lechowski sprawozdawca AWSA Dorota Dąbek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 r sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego z dnia 5 listopada 1999 r Nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej J. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie J.R., decyzją z dnia 5 listopada 1999r znak [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 1999r, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 1999r znak [...], którą orzeczono o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...] numerami działek [...], [...],[...],[...] i [...].Decyzję oparto na przepisach art. 138 §1 pkt 1 art. 105 §1 kpa, oraz art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przytoczono następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Na wniosek J. R. postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...].1997r, znak [...] wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...] numerami działek [...],[...] jako własność J. R. a działkami [...] i [...] i [...] oznaczonymi jako własność L. i S. małż. Z.. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 1999r znak [...], z powołaniem na art. 105 §1 kpa, umorzył postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości L i S. małż. Z. z nieruchomościami J. R.. Za podstawę decyzji organu I instancji przyjął bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się w Sądzie Rejonowym postępowania sądowe: wieczysto - księgowe o uregulowanie stanu prawnego posiadanych nieruchomości z wniosku J. R. oraz o eksmisję z gruntu z powództwa S i L. małż. Z. w odniesieniu do wyżej opisanych nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji J. R. wniosła o jej uchylenie i zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie w postępowaniu wyjaśniającym dokonał dalszych ustaleń, z których wynika, że; - umorzenie postępowania rozgraniczeniowego decyzją Wójta Gminy z dnia [...]1999r, nastąpiło w odniesieniu do granic ustalonych uprzednio w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją Wojewody z dnia [...]1997 znak [...]utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...].1997r w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej numerami działek [...],[...],[...] - w sprawie VII C 170/98 Sądu Rejonowego toczy się z powództwa S. i L. małż. Z. przeciwko J. R. postępowanie o eksmisję z gruntu. Przytaczając treść przepisu art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, regulującego cel postępowania rozgraniczeniowego, wskazał organ odwoławczy, że ustalenie granic przedmiotowych nieruchomości nastąpiło w drodze postępowania podziałowego według operatu technicznego nr ewid. [...] z [...].1995r, a wynikły po zakończeniu tego postępowania spór co do położenia znaków granicznych może być rozstrzygnięty w trybie przepisu art. 39 tej ustawy t.j w trybie postępowania o wznowienie znaków granicznych. Powyższe okoliczności zdaniem organu II instancji uzasadniają przyjęcie, że postępowanie rozgraniczeniowe jest bezprzedmiotowe, mimo, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie wskazał jednoznacznie przesłanek dla których przyjął bezprzedmiotowość postępowania rozgraniczeniowego. Nadto wskazał organ odwoławczy na przepis art. 36 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dający Sądowi podstawę do przeprowadzenia rozgraniczenia w sprawie o własność lub o wydanie nieruchomości lub jej części. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy na powyższą decyzję wniosła J. R. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa. Nie wskazując naruszonych przepisów w uzasadnieniu skargi zarzucono, że istnieje spór co do przebiegu granic nieruchomości odzwierciedlony w sprawach; posesoryjnej o sygn. akt VII C 908/96 Sądu Rejonowego oraz o eksmisję sygn. akt VII C 170 /98, jednakże postępowanie rozgraniczeniowe się nie toczyło, a postępowanie w sprawie o "eksmisję" zostało właśnie zawieszone do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Podniesiono dalej, że istnienie operatu podziałowego nie może uniemożliwiać przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli po jego sporządzeniu powstał spór, co do "powierzchni działek" i w tym zakresie toczy się postępowanie o jej sprostowanie w dziale I księgi wieczystej, a także istnieje spór co do podstaw prawnych władania, który znalazł odzwierciedlenie w powyższych sprawach. Zdaniem skarżącej przedmiotem sporu jest spór co do przebiegu granic, a nie tylko co do umiejscowienia znaków granicznych . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko dodatkowo wskazano, że sprawa z powództwa małż. Z. o wydanie nieruchomości została zawieszona do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, a więc ustała przyczyna zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy, przed dniem 1 stycznia 2004r. Zgodnie z przepisem art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002rr. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a stosownie do przepisu art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( ustawa o p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji na płaszczyźnie jej zgodności z prawem dowodzi, że skarga jest uzasadniona. Przepisy rozdziału 6 ( art. 29 i in.) ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 10806 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą- regulują dwa rodzaje postępowań : postępowanie w sprawie rozgraniczenia i postępowanie w sprawie wznowienia znaków granicznych. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłankę postępowania rozgraniczeniowego stanowi spór co do przebiegu granic a więc spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych, determinujących linie graniczne. Rodzaje rozstrzygnięć jakie zapaść mogą w postępowaniu rozgraniczeniowym wyczerpująco określają przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4 , 33 ust. 1 i 34 ust 2 ustawy. Sprawa o rozgraniczenie może zatem w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej ( art. 31 ust 1 pkt 4), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy ( art. 33 ust 1) oraz decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzeniu sądowi ( art. 34, ust. 2), wówczas gdy nie tylko, że nie doszło do ugody, ale nadto zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji . Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy decyzją mogła żądać przekazania sprawy sądowi w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji ( art. 33 ust. 3 ). Decyzję wydaje w tych sprawach wójt ( burmistrz, prezydent miasta ) mimo, iż czynności geodezyjne wykonuje uprawniony geodeta. Zupełnie inną jest przesłanka tzw. postępowania o wznowienie znaków granicznych (art. 39 ustawy). Przepis art. 152 kodeksu cywilnego nakłada na współwłaścicieli gruntów sąsiednich obowiązek współdziałania przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a art. 38 ustawy zobowiązuje właścicieli i osoby władające gruntami do ochrony znaków granicznych. Wychodząc z tych obowiązków ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje tryb postępowania administracyjnego o wznowienie znaków granicznych, jednakże tylko w takiej sytuacji, gdy sam przebieg granicy jest niesporny, a tylko znaki zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. Celem takiego postępowania jest zapobieganie wątpliwościom i przyszłym sporom o przebieg granicy, a nie ustalanie położenia znaków granicznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu (Por. St. Rudnicki Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998r str. 78). Na powyższą konstatację wyraźnie wskazuje brzmienie art. 39 ust 1 ustawy, w myśl którego przesunięte, uszkodzone lub zmienione znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisu powyższego wynika zatem także, że elementem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie znaków granicznych, jak również, że spór co do samego położenia znaków jest sporem sądowym. Stosownie do przepisu art. 39 ust 2 wznowienia znaków granicznych na zlecenie zainteresowanych dokonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki o których mowa w art. 11 tj. także inne jednostki organizacyjne, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych. Wprawdzie w postępowaniu o wznowienie znaków granicznych, podmiot prowadzący czynności stosuje elementy postępowania w zakresie określonym art. 32 ust 2-4, jednakże efektem czynności ewentualnego wznowienia znaków granicznych (a nie granic) jest protokół. Zgodnie z art. 34 ust 4 z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół, a zatem zarówno wówczas gdy znaki wznowiono, jak też wówczas, gdy ich nie wznowiono wobec sporu co do ich położenia. Postępowanie przeto w sprawie wznowienia znaków granicznych nie kończy się decyzją lub postanowieniem organu administracji publicznej. W świetle powyższych regulacji, istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, a więc gruntów stanowiących odrębny przedmiot własności ( art. 46 k.c), w celu ustalenia zakresu prawa własności sąsiadujących ze sobą nieruchomości. W sprawie stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 3 na wniosek skarżącej wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia jej nieruchomości składającej się z oznaczonych działek, z nieruchomością L.i S. małż. Z., również obejmującą oznaczone działki. Okoliczność, że opracowanie projektu podziału nieruchomości skarżącej poprzedziło ustalenie (przyjęcie) zewnętrznych granic ulegającej podziałowi nieruchomości - wbrew stanowisku organu II instancji- nie oznacza, że zarazem w tym postępowaniu (podziałowym) nastąpiło ustalenie granicy nieruchomości skarżącej z nieruchomością L. i S. małż. Z., operatem technicznym podziału Nr ewid. [...] z [...].1995. Rozgraniczenie, a zatem ustalenie granicy sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 29 ust 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, możliwe było bowiem dopiero po powstaniu sąsiednich nieruchomości, a więc po przeniesieniu własności części działek powstałych z podziału nieruchomości skarżącej na małż. Z. O tym czy istnieje spór co do przebiegu granicy, a więc linii wyznaczonej punktami i znakami granicznymi, decyduje stanowisko właścicieli (lub jednego tylko z nich) sąsiednich nieruchomości. Żaden przepis prawa nie przydaje organowi umocowanemu do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego kompetencji - po wszczęciu takiego postępowania zainicjowanego żądaniem rozgraniczenia - do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego jako bezprzedmiotowego (art. 105 §1 kpa), decyzją opartą na ocenie organu, że spór mógłby być rozstrzygnięty w trybie postępowania o wznowienie znaków granicznych (art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) . Geodezyjna dokumentacja podziału nieruchomości, z której powstały nieruchomości sąsiednie objęte żądaniem rozgraniczenia, może natomiast stanowić dowód służący ustaleniu położenia punktów i znaków granicznych wyznaczających przebieg granicy sąsiednich nieruchomości. Z tych względów, oparcie zaskarżonej decyzji organu II instancji, na przesłance bezprzedmiotowości postępowania rozgraniczeniowego, przy podtrzymywaniu przez skarżącą żądania rozgraniczenia i braku ugody zawartej w toku rozgraniczenia, naruszyło przepisy art. 31 ust 4, 33 ust 1 i 34 ust 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako przepisy prawa materialnego określające sposób rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym o sporze granicznym oraz przepis art. 105 §1 kpa. Pozostałe okoliczności, a w szczególności toczące się postępowanie przed sądami powszechnymi o wydanie ( eksmisję ) nieruchomości, mogły co najwyżej uzasadniać zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego na wcześniejszym jego etapie, gdyż jak wynika z ustaleń organu, to postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego przed organami administracji publicznej. Przepis art. 36 ustawy adresowany jest do Sądu powszechnego i Sąd, a nie organ administracji decyduje czy dla rozstrzygnięcia sprawy o własność lub wydanie nieruchomości potrzebne jest przeprowadzenie sądowego postępowania o rozgraniczenie. Trafnie zaznaczył organ odwoławczy natomiast, że organ I instancji nie wskazał jednoznacznie przesłanek rozstrzygnięcia, które zaskarżona decyzja utrzymała w mocy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą przede wszystkim, czy wobec zmiany właściciela sąsiedniej nieruchomości , którym w miejsce małż. Z., stali się małż. P., skarżąca nadal podtrzymuje żądanie rozgraniczenia. Mając powyższe na uwadze , orzeczono jak w punkcie I - szym sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270), a orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisach art. 200 w zw. z art. 209 powołanej ustawy. W sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 152 ustawy, wobec treści zaskarżonej decyzji.