II SA/Kr 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie I. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 2 września 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze zm.) zawiesił postępowanie na okres 9 miesięcy od daty złożenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku A. P.-S. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami i infrastrukturą zewnętrzną na dz. [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 17 sierpnia 2021 r. wpłynął wniosek A. P.-S. o ustalenie warunków technicznych dla opisanej wyżej inwestycji. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na terenie objętym sporządzanym planem miejscowym [...]". W uzyskanej w toku postępowania opinii Wydziału Planowania Przestrzennego z dnia 30 sierpnia 2021 r., znak [...] stwierdzono, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustaleniami projektu planu w zakresie możliwości lokalizacji nowych budynków. Zgodnie z przywołaną opinią, działki objęte niniejszym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy są zlokalizowane w obszarze wpisanym do rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy - tj. osuwiska. Koncepcja sporządzanego planu miejscowego [...] nakłada na ww. terenu zakaz budowy nowych obiektów budowlanych, a także zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych. W treści opinii Wydział Planowania Przestrzennego poinformował, iż zgodnie z harmonogramem zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w I kwartale 2022 r., zatem istnieje duże prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu "[...] w okresie zawieszenia postępowania lub tuż po jego podjęciu. Odwołując się do orzecznictwa organ podał, że zawieszenie postępowania uzależnione jest od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z takich przyczyn jest niewątpliwie prowadzenie przez organ gminy procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego przy jednoczesnym wykazaniu, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma bowiem ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). Organ zaznaczył, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. W wyniku rozpoznania zażalenia A. P. - S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r., znak [...], na mocy art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ II instancji wyraził wątpliwości, czy możliwe jest dotrzymanie terminu zakończenia prac związanych z uchwaleniem przedmiotowego planu. Jak wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego dla obszaru na którym położone są nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy sporządzany jest plan miejscowy. Obecnie przygotowywany jest projekt planu, zatem prace nad planem są w początkowej fazie. Przybliżając przebieg procedury planistycznej organ wskazał, że przed uchwaleniem przez radę gminy miejscowego planu jest do wypełnienia wiele działań które spowodować mogą, że w zatwierdzonym planie ustalenia będą inne czy różniące się od tych które są zawarte w planie. Kolegium zaznaczyło, że wnioskodawczyni złożyła wniosek do sporządzanego planu o dokonanie zmiany co do przeznaczenia wskazanej działki położonej w obszarze obejmującym prace planistyczne, dokonanie ustaleń czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu może być istotnie przedwczesne. Ponadto stan zaawansowania procedury nie potwierdza faktu, że uchwalenie planu będzie miało miejsce w czasie zakończenia terminu zawieszenia. K. G. wniósł na opisane wyżej postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu l instancji w całości oraz orzeczenie o braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy uzasadniające zawieszenie tego postępowania, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe ustalenie, że zaistniały przyczyny, dla których celowe i uzasadnione było zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno skutkować utrzymaniem w mocy postanowienia organu l instancji; 2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy faktów i okoliczności sprawy na podstawie całego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, co przejawia się w: a. bezzasadnym pominięciu twierdzeń i wniosków wynikających z opinii Wydziału Planowania Przestrzennego z 30 sierpnia 2021 r., znak [...] [...]; b. bezzasadnym pominięciu koncepcji sporządzanego planu miejscowego w zakresie jej postanowień odnoszących się do zabudowy terenów osuwiskowych, - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ winien poddać ocenie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności ww. opinię i koncepcję planu i przeanalizować je pod kątem tego, jakie jest przeznaczenie terenów osuwiskowych, czego jednak nie zrobił, a w konsekwencji błędnie przyjął, że dla terenu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako "MNos.1" projekt planu zakłada przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pominął istotne okoliczności wynikające z ww. dokumentów w tym zakresie; 3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.c., a także art. 6 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj: a. niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia, na jakim etapie jest aktualnie postępowanie w sprawie uchwalenia planu miejscowego i oparcie swojego stanowiska wyłącznie na informacji zawartej na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej UMK, - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z zasadami rzetelności, prawdy obiektywnej, działania z urzędu i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a w konsekwencji nie wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych i je pominął błędnie zakładając, że aktualnie nie są podejmowane jakiekolwiek działania w zakresie uchwalania planu miejscowego i, że szansę na zakończenie procedury planistycznej w l kwartale 2022 r. uznać trzeba za mało prawdopodobne; 4. naruszenie art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób niepełny, niejasny, a tym samym wadliwy, w szczególności: a. zaniechanie wyjaśnienia czy i dlaczego organ odmówił dowodom znajdującym się w aktach sprawy i powołanym w zażaleniu z 14 września 2021 r. wiarygodności lub je uwzględnił; - co narusza zasady sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej określone w ww. przepisie, bowiem uniemożliwia poznanie rzeczywistych motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, a jednocześnie uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia przez sąd administracyjny, a zatem powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i uniemożliwienie mu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego postanowienia; 6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieznany procedurze administracyjnej, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji (postanowienia) organu l instancji może mieć miejsce tylko w połączeniu z równoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy, bądź umorzeniem postępowania l instancji (§ 1 pkt 2) albo w połączeniu z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji, a zatem organ stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien uchylić postanowienia i orzec co do istoty sprawy tj. odmówić zawieszenia postępowania, a nie stwierdzić brak podstaw do jego zawieszenia. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów. W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. W piśmie z dnia 28 marca 2022 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i przedłożył nowe wnioski dowodowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sąd na wstępie wskazuje, że złożoną w sprawie skargę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna z uwagi na błędną ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego przesłanek stanowiących podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze zm. Dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on bowiem organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu (tak wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2020 r., IV SA/Wa 181/20, LEX nr 3091622). Możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ograniczona jest terminem 9 – miesięcznym liczonym od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tego względu organ zawieszając postępowanie powinien wykazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu jest na tyle zaawansowana, że istnieje realne prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu we wskazanym w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. terminie. W sprawie poddanej kontroli Sądu organ I instancji uznał, że istnieją podstawy do zawieszenia postępowania. Podstawę do wydania postanowienia stanowiło ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na terenie objętym sporządzanym planem miejscowym [...]", wedle projektu którego istnieje zakaz budowy nowych obiektów budowlanych, a także zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych na działkach wskazanych we wniosku. Jednocześnie zakończenie prac planistycznych zaplanowano w I kwartale 2022 r. Natomiast Kolegium uchyliło ww. postanowienie, kwestionując założenia na jakich oparł się Prezydent Miasta K.. I tak organ II instancji stwierdził, że stopień zawansowania prac planistycznych nie potwierdza faktu, że uchwalenie planu będzie miało miejsce w czasie zakończenia terminu zawieszenia. Ponadto zapisy projektu planu w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy mogą ulec zmianie, albowiem wnioskodawczyni podjęła działania mające na celu umożliwienie na jej działce zabudowy. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu stwierdzić należy, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji projekt miejscowego planu zakładał, że działka inwestycyjna znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MNos.1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, położone na terenie osuwiska. Analiza treści postanowień projektowanego planu miejscowego tj. zapisów § 18 ust. 2 i § 8 ust. 15 pkt 1a) potwierdza tezę organu I instancji, że zachodzi niezgodność, gdyż na tym terenie wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków, a także rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych. W związku z powyższym do momentu uwzględnienia przez organ planistyczny argumentów A. P. –S. przemawiających za wyłączeniem działki spod powołanych wyżej postanowień planu, planowana inwestycja jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie. Nie było więc podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji z uzasadnieniem, że końcowe ustalenia planu mogą się różnić od tych zakładanych w początkowym projekcie. Na marginesie można wskazać, że jak wynika z Załącznika do zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 20 kwietnia 2022 r. – Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] - uwaga dotycząca działek nr [...] i [...] (oznaczona nr [...] w wykazie) nie została uwzględniona ([...] Kolegium zakwestionowało również ustalenie organu I instancji, że stopień zaawansowania procedury planistycznej pozwala na założenie, że uchwalenie planu może mieć miejsce w okresie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W kontekście powyższego, wypada zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu 8 listopada 2021 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ II instancji - mimo, że upłynęło kilka miesięcy od daty sporządzenia przez Biuro Planowania Przestrzennego UMK pisma z dnia 30 sierpnia 2021 r. – podjął czynności które pozwoliłyby na ustalenie jaki jest aktualny stan zaawansowania prac planistycznych. Kolegium poprzestało w tym zakresie na przedstawieniu poszczególnych etapów procedury, nie zadając sobie jednak trudu, aby stwierdzić w jakim stadium znajduje się projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] W związku z tym założenie, że plan nie zostanie uchwalony w czasie zawieszenia postępowania było pozbawione uzasadnienia. Zaakcentowania wymaga, że postępowanie zostało zawieszone na okres 9 miesięcy liczonych od daty wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a więc do dnia 17 maja 2022 r. W związku z tym, zważywszy na niewielki obszar objęty procedowanym planem oraz zaawansowane czynności planistycznie nieuprawniony był wniosek organu, że plan miejscowy nie zostanie uchwalony w okresie zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze należało uznać wniesioną skargę za zasadną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opierając się na niedostatecznych ustaleniach faktycznych nie dokonało prawidłowej oceny przesłanek zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a uwzględniając uiszczony wpis od skargi (100 zł), opłatę skarbową od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (480 zł), ustalone według stawki z § 14 pkt 1 ppkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).