II SA/Kr 250/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. G. i Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących I. G. i Z. G. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta 27 sierpnia 2014 r. decyzją, znak: [...], o zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na budowę inwestycji "Budowa polegająca na dobudowie garażu jednostanowiskowego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. K. na dz. nr [...], obr. [...] w K.". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. i Z. G. Wojewoda decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że na terenie, w którym znajduje się działka nr [...] obr. [...], objęta planowaną inwestycją, nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor dla planowanej inwestycji uzyskał decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z 31 lipca 2013 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany są zgodne z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Projektant załączyła oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych. Załączona została również informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zawartość projektu budowlanego jest kompletna. Tym samym spełniono warunki wymienione w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co obligowało organ administracji architektoniczno - budowlanej do wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). W trakcie postępowania odwoławczego, pełnomocnik inwestora zapoznawszy się z zarzutami skarżących, korzystając ze swoich uprawnień do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych, naniosła poprawki do projektu budowlanego, wrysowując ścianę od strony północnej, oddzielającą garaż od muru stojącego na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja. Projektant zobowiązała się tę poprawkę nanieść w pozostałych egzemplarzach projektu budowlanego, znajdujących się w organie I instancji. Wskutek wrysowania ściany planowana inwestycja staje się budynkiem zgodnie z definicją podaną w art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, niezależnym od muru granicznego, bezpośrednio przy którym jest usytuowana. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że na kopii decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji znajduje się adnotacja, iż stała się ona ostateczna 18 września 2013 r., co oznacza, że strony postępowania nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania się od niej, pozostaje w obrocie prawnym i stanowi podstawę rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej. W takim przypadku podniesiony przez skarżących zarzut, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nieprawidłowo i nieskutecznie próbował doręczyć swoje rozstrzygnięcie skarżącym, nie ma znaczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Może stanowić co najwyżej przesłankę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Postępowanie takie nie było wszczynane. W odniesieniu do zarzutu, że planowany budynek nie jest budynkiem w świetle art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie jest wydzielony z przestrzeni ścianami, należy wyjaśnić, że zgodnie z przywołanym przepisem budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ustawodawca nie zastrzegł w powyższej definicji, że wszystkie ściany, wydzielające obiekt budowlany z przestrzeni, muszą być zbudowane w tym samym czasie, oraz znajdować się na terenie jednej nieruchomości pozostającej własnością jednego podmiotu. Projektowany budynek garażu, lokalizowany pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym a murem granicznym, dzielącym dwie działki ewidencyjne, który - uogólniając - polega na budowie trzech ścian i dachu, jest wydzielony z przestrzeni ścianami, istniejącymi i projektowanymi. Jednocześnie z projektu budowlanego wynika, że konstrukcyjnie jest niezależny od muru dzielącego nieruchomości. Zwrócono uwagę, że aktualnie mur graniczny istnieje i pełni swoją funkcję ogrodzenia. Spełnia również parametry ściany oddzielenia pożarowego. Zatem planowany garaż jest w tym wymiarze zaprojektowany zgodnie z przepisami prawa. Wprowadzona przez projektanta zmiana projektu budowlanego ma charakter uzupełniający i nie jest zmianą zmuszającą do innej interpretacji jego rozwiązań technicznych w świetle prawa. W odniesieniu do uwag skarżących, dotyczących opinii geotechnicznej organ odwoławczy powołał się na art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać: w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Głównym elementem takiej opinii, poza określeniem warunków geotechnicznych miejsca planowanego posadowienia zamierzenia inwestycyjnego, jest wskazanie kategorii geotechnicznej. Opinia ta jest podstawą dla projektanta do sporządzenia projektu konstrukcyjnego planowanej inwestycji. Do projektu budowlanego inwestycji planowanej na działce nr [...] załączono opinię geotechniczną, sporządzoną na podstawie § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463 ze zm.). W odniesieniu do zarzutów co do ekspertyzy technicznej załączonej do projektu budowlanego wyjaśniono, że na podstawie § 206 ust. 1 oraz § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) projektant był zobowiązany do załączenia ekspertyzy technicznej do projektu budowlanego. Ekspertyza ta jest podstawą dla sporządzenia projektu konstrukcyjnego. W kontekście art. 35 ustawy Prawo budowlane stwierdzono, że ustawodawca rozróżnił sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1) oraz sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 2) od sprawdzenia kompletności projektu budowlanego pod względem zawartych w nim opinii i ekspertyz. Sprawdzając kompletność projektu budowlanego, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nie ma podstaw do szczegółowej kontroli zawartości merytorycznej opinii i ekspertyz. Oznacza to, że podważyć treść opinii geotechnicznej lub ekspertyzy technicznej można jedynie w drodze przedłożenia analogicznego badania o odmiennych wynikach, sporządzonego przez uprawnionego projektanta. Skarżący nie załączyli do akt opinii geotechnicznej, ani ekspertyzy technicznej zawierających inne wyniki od tych, które znajdują się w projekcie budowlanym. W odniesieniu do zarzutu, iż pięciodniowy termin pozostawiony stronom przez organ I instancji do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, jest zbyt krótki organ odwoławczy podniósł, że art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego określa, że czas na dokonanie czynności, przysługujących z mocy prawa, musi być stronom zapewniony przed wydaniem decyzji. O możliwości zapoznania się z aktami sprawy strony dowiedziały się 19 sierpnia 2014 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia. Decyzja została wydana 27 sierpnia 2014 r. co oznacza, że strony miały sześć dni roboczych (wyłączywszy dwa dni wolne) na zapoznanie się z aktami. W związku z powyższym nie można stwierdzić naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. i Z. G., zarzucając jej : 1. naruszenie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, 2. naruszenie art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, 3. naruszenie § 206 ust. l Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. 4. naruszenie art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano ustalenie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją ostateczną. Skarżący podnieśli, że decyzja ta nie została im doręczona, co powoduje, że nie można jej uznać za ostateczną. Organ II instancji w tym zakresie stwierdził, że adnotacja organu I o ostateczności tej decyzji jest wystarczająca dla stwierdzenia, że decyzja ta jest ostateczna. Owa "adnotacja" o ostateczności decyzji jest - zdaniem skarżących - wyłącznie zaświadczeniem wydawanym przez organ administracyjny, które winno być i może być badane przez organ, dla którego ostateczność jakiejś decyzji stanowi podstawę do wydania innej decyzji, zwłaszcza, że nie istnieje tryb odwoławczy od "stwierdzenia ostateczności decyzji administracyjnej". Na marginesie skarżący zauważyli, że na ich wniosek wszczęto postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia odmiennej treści i nie jest rozpoznana do dzisiaj (postępowanie nosiło numer w I instancji [...], RKB). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego skarżący podnieśli, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wbrew definicji wynikającej z tego przepisu budynek nie musi być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i może nie być w ogóle zamknięty z jednej strony (mieć wyłącznie 3 ściany). Podnieśli również, że inwestor nie dysponuje żadnym prawem do jakiejkolwiek części nieruchomości skarżących. Mur nie stanowi własności inwestora, co wynika wprost z planów znajdujących się w aktach sprawy. Inwestor nie ma też żadnej służebności w odniesieniu do owego muru ani żadnego innego prawa. Przyjęte rozwiązanie konstrukcyjne powoduje, że złożone oświadczenie winno obejmować część nieruchomości skarżących, co nie polega na prawdzie. Organy obu instancji nie sprawdziły i nie żądały doprecyzowania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W efekcie powstaje sytuacja, w której wydane pozwolenie na budowę ingeruje we własność skarżących i ogranicza ich prawa własności (późniejszy brak możliwości choćby rozbiórki tego muru, skoro stanowi on element konstrukcyjny cudzego budynku). W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego skarżący zarzucili, że przedłożona przez inwestora ekspertyza techniczna stanu obiektu istniejącego nie spełnia wymogów tego przepisu, zwłaszcza, że przy obecnie zmienionym projekcie, który sprowadza się do dobudowania jednej ściany na "istniejącej płycie żelbetowej", nic nie mówi o właściwościach tejże płyty do możliwości poniesienia kilkuset kilogramowego dodatkowego obciążenia. Organ II instancji uchyla się od oceny tej ekspertyzy twierdząc, że art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przeszkadza w ocenie dołączonych do projektu opinii, przenosząc jednocześnie ciężar ich oceny na stronę postępowania, która winna mieć postać innej ekspertyzy sporządzonej przez "uprawnionego projektanta", która podważałaby ekspertyzę dołączoną do projektu. Obowiązek taki. zdaniem organu II instancji, obciąża skarżących, skoro to oni winni dołączyć do akt taką ekspertyzę. W zakresie naruszenia art. 10 k.p.a. podniesiono, że o zgromadzeniu materiału w niniejszej sprawie skarżący dowiedzieli się 16 grudnia 2014 r. wraz ze wskazaniem na 14 dniowy termin do ustosunkowania się do zgromadzonego materiału, jednocześnie dowiadując się, że termin do wydania w tej sprawie decyzji, organ II instancji przedłużył sobie do 17 grudnia 2014 r. Decyzja została wydana 16 grudnia 2014 r., kiedy to organ II instancji nawet nie wiedział, czy termin, którego sam udzielił skarżącym do zapoznania się z aktami i ustosunkowana się do materiału jest jeszcze otwarty, czy też nie. O ile można polemizować z oceną 5 dniowego terminu udzielonego przez organ I instancji (który również nie został dochowany) jest wystarczający, czy też nie, to wydaje się, że działanie organu II instancji po prostu pozbawiło skarżących możliwości udziału w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem prawa. Po pierwsze, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może być wydana tylko po uzyskaniu przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Taką, ostateczną decyzję, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Prawdą jest, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy opatrzona zaświadczeniem o jej ostateczności została do wniosku dołączona. W toku postępowania jednak strony zainteresowane zakwestionowały zgodność tego zaświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym i nie uczyniły tego gołosłownie, lecz podały szczegółowe dane mające ich twierdzenia uzasadnić. Organ rozpoznający sprawę, choć prawidłowo uznał, że weryfikacja zaświadczenia nie leży w jego kompetencjach, to jednak nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia spornej kwestii przez organ właściwy. Taka czynność "sprawdzająca" w podanych okolicznościach sprawy mieściła się w kompetencjach i zarazem obowiązkach organu, którego zadaniem jest należyte wyjaśnienie sprawy we wszystkich jej aspektach. Stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy opatrzona jest "klauzulą ostateczności" nie było więc w rozpatrywanej sprawie wystarczające, a już na pewno poza granice sprawy wykraczała uwaga o możliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do wyeliminowania decyzji wz. Po wtóre na etapie postępowania odwoławczego doszło do naruszenia zasad postępowania, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgłaszane przez skarżących zarzuty koncentrowały się wokół charakteru obiektu, który w projekcie nazwany został budynkiem garażowym. Skarżący twierdzili, że obiekt ten nie jest budynkiem, bo od strony ich działki nie jest wyodrębniony ścianą, odgradzający zaś mur graniczny w całości znajduje się na ich nieruchomości. Ta, zawarta także w odwołaniu polemika skarżących dotyczyła projektu budowlanego, który został dołączony do wniosku i który został zatwierdzony decyzją organu I instancji. W toku postępowania odwoławczego w jednym egzemplarzu projektu "dorysowano" ścianę projektowanego obiektu przy murze na działce skarżących. W ten sposób doszło do istotnej zmiany projektu: nie można bowiem inaczej ocenić "doprojektowania" całej ściany w budynku, który ma się składać z trzech ścian i dachu. W stosunku do wielkości, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu, wprowadzona zmiana nie była z całą pewnością zmianą "kosmetyczną". Pomimo tej zmiany, decyzja organu I instancji (zatwierdzająca istotnie różniący się projekt), została w całości utrzymana w mocy. W rzeczywistości więc nie wiadomo, jakiego obiektu udzielone pozwolenie dotyczy, zwłaszcza, że pozostałe egzemplarze pierwotnego projektu pozostały w dyspozycji inwestora. Opisane działanie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w przepisie art. 15 kpa, narusza też normę art. 104 kpa przez brak należytego określenia przedmiotu rozstrzygnięcia. Dopiero ostateczne określenie cech przedmiotu postępowania pozwoli na prawidłowe wyjaśnienie wątpliwości skarżących co do charakteru obiektu, a także co do odpowiedniości dołączonej do projektu ekspertyzy sporządzonej na podstawie § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jakkolwiek Sąd przyznaje organowi rację co do tego, że zakres dokonywanej przezeń kontroli przedłożonego projektu jest ograniczony (por. art.) to już brak wyjaśnienia przyczyn, dla których ową ekspertyzę uznano za część składową projektu budowlanego – w nawiązaniu do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - ocenia jako naruszenie zasady należytego wyjaśnienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że ekspertyza dotoczyła obiektu w jego wersji sprzed zmiany projektu i koncentrowała się na sąsiedztwie przyszłego garażu ze ścianą budynku mieszkalnego inwestora. Zgodnie zaś z § 206 w zw. z § 204 ust. 5 warunków technicznych wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powinno być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W sprawie zaś nie wyjaśniono, czy mur na działce skarżących jest obiektem budowlanym, o którym mowa w cytowanym przepisie i czy sytuowanie przy nim ściany garażu wymaga sporządzenia uprzedniej ekspertyzy. Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia praw stron postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo uznał podnoszony w odwołaniu tego rodzaju zarzut za nieuzasadniony, ale sam dopuścił się istotnego naruszenia w tym zakresie. W dniu 25 listopada 2014 r. wystosowano do stron zawiadomienie o możliwości zapoznania się a z aktami w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia. Jednocześnie wyznaczono nowy termin do wydania decyzji tj. 17 grudnia 2014 r. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu 16 grudni 2014 r. i w tym samym dniu decyzja została wydana. W istocie więc strony nie miały możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji i to w sytuacji, kiedy w postępowaniu odwoławczym zmianie uległ projekt. Nota bene zmiana projektu nastąpiła po dacie wystosowania w/w zawiadomienia do stron. Odnotować tez należy oczywistą sprzeczność pomiędzy zawiadomieniem o zakończeniu postępowania administracyjnego a zapowiedzią dalszego wyjaśniania sprawy. W opisany powyżej sposób doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa w sposób istotny. Mając powyższe na względzie na podstawie art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję. Na obecnym etapie sąd nie dostrzega konieczności uchylenia także decyzji organu I instancji. Nie można bowiem wykluczyć możliwości wyjaśnienia sprawy we wskazanych kierunkach w drodze uzupełniającego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.