II SA/Kr 250/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: SWSA Krystyna Daniel (spr.) SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. A. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia 21 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego E. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 22 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1309 ze zm.) nakazał inwestorowi E. A. rozbiórkę pomieszczeń dobudowanych do istniejącego garażu, tj. dwóch pomieszczeń gospodarczych o łącznym wymiarze 8,14 x 4,44 m - dobudowanych od strony północno - wschodniej oraz pomieszczenia dobudowanego od strony południowo - wschodniej o wymiarze 4,30 x 2,74 m - wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 22.03.1985 r., znak: [...] E. A. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Postanowieniem z 21 grudnia 2016 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), stwierdził że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że ustanowiony w art. 129 § 2 kpa prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko stron, którym decyzja została doręczona, natomiast nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją, lub stron, którym decyzja tego organu nie została prawidłowo doręczona. W sytuacji, gdy uprawnienie do wniesienia odwołania ma więcej niż jeden podmiot, a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona im wszystkim, przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu pominiętego przy doręczeniu decyzji biegnie jak dla tych stron, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu w tej jego fazie jaką jest doręczenie rozstrzygnięcia, jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołania w ustawowym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 kpa staje się ostateczna i to niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom i czy doręczenie było zgodne z przepisami prawa. Doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron oznacza wejście decyzji do obrotu prawnego. Związany z tym skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia nie jest przy tym związany z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Z chwilą doręczenia przynajmniej jednej, osobie, decyzja wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona innemu adresat podmiotowi. Jak wynika z zalegającego na k. 35b zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji, została ona doręczona w dniu 31 marca 2016 r. stronie postępowania, tj. Z. Z. Nadto, zaskarżona decyzja -jakkolwiek została wysłana (nadana) w przewidzianej prawem formie przesyłki rejestrowanej i przyjęta przez operatora pocztowego w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi - nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego E. A. - jako drugiej wskazanej przez PINB stronie postępowania, a to wobec stwierdzenia, iż " listonosz nie podjął próby dostarczenia przesyłki listowej z dnia 22.03.2016 r. do P. E. A. działającego przez pełnomocnika P. G. J. - brak adnotacji dot. awiza" Zorientowawszy się w zaistniałej nieprawidłowości związanej z niedoręczeniem zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi E. A., organ I instancji powtórzył doręczenie decyzji wysyłając ponownie w dniu 6 kwietnia 2016 r. decyzję, która została doręczona pełnomocnikowi – G. J. w dniu 11 kwietnia 2016 r. W dniu 22 kwietnia 2016 r. pełnomocnik odwołującego złożył odwołanie od w/w decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, należy uznać, że w analizowanym przypadku środek zaskarżenia złożony został z przekroczeniem przewidzianego ustawą czternastodniowego terminu z art. 129 § 2 kpa, co obligowało [...]WINB - zgodnie z dyspozycją art. 134 kpa - do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec braku prawidłowego pierwotnego doręczenia decyzji stronie skarżącej, termin do wniesienia odwołania dla E. A. -jako podmiotu pominiętego przy pierwszym doręczeniu decyzji - biegł jak dla drugiej strony (tj. Z. Z.), której decyzję doręczono. W tym stanie rzeczy należy więc przyjąć, że skoro decyzja PINB została doręczona drugiej stronie w dniu 31 marca 2016 r., to termin do wniesienia odwołania od tego rozstrzygnięcia upływał najdalej w dniu 14 kwietnia 2016 r. Zatem E. A. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji z uchybieniem terminu. Podjęta przez PINB próba ponownego doręczenia skarżącemu decyzji poprzez ponowne nadanie pocztowej przesyłki rejestrowanej w dniu 6 kwietnia 2016 r., wobec oczywistej nieskuteczności pierwotnego doręczenia - nie mogła spowodować skutku procesowego w postaci ponownego otwarcia terminu do wniesienia środka skarżenia przez stronę skarżącą. W dniu wniesienia odwołania, tj. 22 kwietnia 2016 r. zaskarżona decyzja korzystała już z waloru ostateczności. Organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. E. A. wniósł skargę na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 123 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z 22 marca 2016 r. zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego wart. 129 § 2 k.p.a., podczas gdy decyzja PINB została skarżącemu doręczona w dniu 11 kwietnia 2016 r., a odwołanie zostało przez niego wniesione w dniu 22 kwietnia 2016 r.; - art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ nadzoru budowlanego II instancji w sytuacji, w której skarżący prawidłowo i zachowaniem ustawowego terminu wniósł odwołanie od decyzji PINB; - art. 8 k.p.a. poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżącego możliwości obrony swojego słusznego interesu prawnego oraz poprzez błędne zasugerowanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwe jest wniesienie przez niego podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że konsekwencją przyjęcia stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu jest uznanie, że skarżący, który brał aktywny udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i któremu doręczono decyzję PINB w dniu 11 kwietnia 2016 r., mógł skutecznie wnieść od niej odwołanie jedynie do dnia 14 kwietnia 2016 r., a zatem miał na to zaledwie trzy dni liczone od daty doręczenia innej stronie postępowania (w dodatku o całkowicie sprzecznych oczekiwaniach co do wyniku tego postępowania). Zgodnie bowiem z przyjętą interpretacją organu II instancji, strona która otrzymała decyzję doręczoną zgodnie z art. 39 kpa, aby dochować terminu dla wniesienia odwołania od tej decyzji, winna zbadać akta i sprawdzić, czy inna strona postępowania nie otrzymała tej decyzji wcześniej - i od tego terminu winna liczyć termin dla wniesienia własnego odwołania. Tym samym to strona winna ponosić pełne ryzyko wad doręczenia spowodowanych przez organ administracji publicznej, bądź przez operatora pocztowego. Skarżący dowiedział się o fakcie wydania decyzji PINB, a także zapoznał się z jej treścią dopiero w dniu, w którym została mu ona doręczona. Skarżący, wobec doręczenia decyzji przez operatora pocztowego w trybie określonym w art. 39 k.p.a. pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że na wniesienie odwołania ma 14 dni licząc od daty, w której decyzja została mu doręczona. O stwierdzeniu uchybieniu terminu do wniesienia odwołania skarżący dowiedział się dopiero z uzasadnienia postanowienia WINB wydanego po 8 miesiącach od wniesienia przez niego odwołania. Ponadto skarżący odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że w sytuacji, gdy strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wniesie odwołanie po upływie terminu, organ odwoławczy powinien potraktować to odwołanie jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem tylko w ten sposób zostanie stronie zapewnione poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zaznaczył przy tym, że powyższy pogląd znajduje zastosowanie jedynie do stanów faktycznych, w których strona została całkowicie pominięta przez organ przy doręczeniu decyzji lub też dowiedziała się o treści decyzji już po tym, jak decyzja ta stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 ppsa. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1"c" ppsa). Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy ponowne wysłanie do strony postępowania przesyłki pocztowej zawierającej decyzję organu I instancji było wadliwe, czy też otworzyło skarżącemu ustawowy termin do wniesienia odwołania. W ocenie sądu, stanowisku organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest błędne. Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 kpa organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, a w konsekwencji ostateczność decyzji organu I instancji. W sytuacji ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 1997 r. sygn. akt I SA/Łd 2990/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96). Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...]i została skutecznie doręczona Z. Z. w dniu 31 marca 2016 r. Natomiast przesyłka skierowana do pełnomocnika skarżącego – G.J. została zwrócona do organu przez operatora pocztowego, przy czym na kopercie i na potwierdzeniu odbioru, brak jest jakiejkolwiek adnotacji o tym, czy i gdzie (w jakim miejscu określonym w art. 44 § 2 kpa) pozostawiono zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Warto również wskazać, że przesyłka została zwrócona przed upływem 14 - dniowego terminu wynikającego z art. 44 § 1 pkt 1 kpa, została bowiem nadana w dniu 24 marca 2016 r. natomiast adnotacja urzędowa w której poinformowano o podjęciu decyzji o powtórnym wysłaniu korespondencji (k. 36 akt administracyjnych) została sporządzona w dniu 6 kwietnia 2016 r. W świetle przedstawionych okoliczności, należy stwierdzić, że poprawną reakcją organu I instancji było ponowienie czynności doręczenia decyzji adresatowi. Odbiór w dniu 11 kwietnia 2016 r. decyzji PINB przez pełnomocnika otworzył skarżącemu termin do wniesienia odwołania. Stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym okoliczność, iż decyzja PINB została pierwotnie doręczona jedynie drugiej stronie postępowania – tj. Z. Z., wyłącza skuteczność doręczenia tej decyzji skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2016 r., a tym samym termin na wniesienie odwołania od decyzji powinien być liczony jednakowo dla wszystkich stron postępowania od daty doręczenia decyzji Z. Z., jest nie do przyjęcia i rażąco narusza zasadę określoną w art. 8 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przejawem tej zasady winna być między innymi przewidywalność działań władzy publicznej. W państwie praworządnym standardem powinna być możliwość przewidzenia, jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych. Wynika z niej także, że czynności organu winny zmierzać do budowania zaufania do działania organu podejmowanego nie tylko na podstawie prawa, ale także w ten sposób, aby sprawa została merytorycznie załatwiona, jeżeli są ku temu podstawy. Niedopuszczalna jest sytuacja w której strona ponosi ujemne konsekwencje wadliwego działania organów administracji publicznej, czy też podmiotów z pomocy których korzystają organy, w tym przypadku operatora pocztowego. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie wyłącza ponownego nadania przesyłki, gdy nie ulega wątpliwości (jak w niniejszej sprawie), że adresat nie miał możliwości zapoznania się z jej treścią. W zaistniałych okolicznościach, ze względu na datę w jakiej decyzja I instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, miał on pełne prawo uważać, że decyzję doręczono mu prawidłowo i zgodnie z zawartym w niej pouczeniem ma 14 dni na wniesienia odwołania. Nie mógł wiedzieć, że pierwotna próba doręczenia mu przesyłki zawierającej decyzję była wadliwa i że termin na wniesienie odwołania winien liczyć od daty doręczenia decyzji drugiej stronie, dla której zresztą wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było rozstrzygnięciem oczekiwanym. Przyjęcie stanowiska organu II instancji prowadziłoby do kuriozalnej sytuacji, w której strony postępowania chcąc dochować należytej staranności winny kontrolować sposób w jaki realizowany jest obowiązek doręczania decyzji, a także terminy jej odbioru przez poszczególne strony. Należy zaznaczyć, że powołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych zostało wypracowane na zgoła odmiennych stanach faktycznych i zmierzało do poszanowania zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) w sytuacjach gdy decyzja została doręczona osobie nieuprawnionej do jej odbioru, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, czy też w ogóle nie została doręczona jednej ze stron, a strona dowiedziała się o jej wydaniu, już po tym jak decyzja stała się ostateczna. A zatem poglądy zaprezentowane w tych orzeczeniach nie mogą być przenoszone na grunt niniejszej sprawy. W ocenie sądu, pogląd przedstawiony przez organ odwoławczy jest nie tylko kuriozalny, ale też bardzo niebezpieczny z punktu widzenia zapewnienia obywatelowi możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz obrony i dochodzenia przysługujących mu praw. Nie zmienia tego faktu pouczenie strony o możliwości wznowienia postepowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym opatrzonym dodatkowymi rygorami. Wobec tego stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 134 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Zwrot kosztów postępowania orzeczony w punkcie II wynika z treści art. 200 ppsa w związku z art. 205 § 2 ppsa.