II SA/Kr 250/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. M. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi K. G., J. S., A. S. i L. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r. Nr LV/531/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" w Krakowie postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika E. M. Rada Miasta Krakowa w dniu 8 września 2004 r. podjęła uchwałę Nr LV/531/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" w Krakowie. Skargi na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. G. , J. S., A. S., L. L.. Pismem z dnia 28 marca 2018 r. (data prezentaty) E. M., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o dopuszczenie go udziału w sprawie w charakterze uczestnika na zasadzie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: " p.p.s.a.") udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. kodeks postepowania administracyjnego, ordynację podatkową). Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 353/16). Chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim tego słowa znaczeniu, odwołującego się do przyjętej w polskim systemie prawa regulacji opartej na kodeksie postępowania administracyjnego lub w ordynacji podatkowej. Kwestię tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2597/15 (LEX nr 2340021), który wskazał, że "art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. (...) Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała w niniejszej sprawie, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawca, powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Drugi człon art. 33 § 2 p.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Otóż art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę jako akt prawa miejscowego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy". W konsekwencji stwierdzić należy, że przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 maja 2016 r., sygn. II GZ 479/16 (LEX nr 2050883), w którym wskazał, że za prawidłowe uznaje stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, iż dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć zatem miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Użycie przez ustawodawcę pojęcia "postępowanie administracyjne" nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a., która za "postępowanie administracyjne" uznaje jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się zatem również przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12; CBOSA). Skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym. Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OZ 903/12 (LEX nr 12703470) stwierdzając, że przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Treść art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postanowieniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Podsumowując, należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wniesionej na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., który nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innych podmiotów, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Zatem niemożliwym staje się uwzględnienie wniosku o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie innych osób, niż te które wniosły skargę, wykazując się naruszeniem ich interesu prawnego lub uprawnienia. Stąd też, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.. orzeczono jak w sentencji postanowienia.