II SA/Kr 2503/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Mariusz Kotulski ( spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2000r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu - skargę oddala - Pismem z dnia [..]07.2000r. skierowanym do Urzędu Gminy w D. Referat ds. Budowlanych J.K. poinformował, iż w wyniku katastrofy budowlanej załamały się elementy konstrukcyjne więźby dachowej starego drewnianego budynku gospodarczego. W konsekwencji koniecznym stało się dokonanie rozbiórki tego drewnianego budynku, a na podstawie art.29 ust. l pkt la, art.31 ust. l pkt l ustawy prawo budowlane oraz art.4 ust.3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zgłosił on również zamiar wybudowania nowego drewnianego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy nie większej niż 35 m2, przy rozpiętości nie większej niż 4,80m. W dniu [...]07.2000r. wpłynął do organu I instancji formularz zgłoszenia robót budowlanych przez J.K. , w którym sprecyzowano, iż budynek gospodarczy stanowiący część istniejącej już zagrody siedliskowej ma być wybudowany na miejscu wcześniej rozebranego starego drewnianego budynku i ma mieć wymiary 10m x 5m = 50 m2 o wysokości do 2,20m. W wykonaniu wezwania organu I instancji o uzupełnienie zgłoszenia wykonania budynku gospodarczego o niezbędne dokumentu, J.K. przedłożył w dniu[...].07.2000r. plan sytuacyjny wraz z mapką i szkicem tego budynku, dwa dowody stwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgłoszenie robót budowlanych. Decyzją z dnia 31 lipca 2000r., nr [...] Wójt Gminy D. na podstawie art.30 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z późn. zm.) oraz art.104 k.p.a. zgłosił sprzeciw w sprawie budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5 x 10x2 m na działce nr [...] w W. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż zgodnie z brzmieniem art.29 ust. l pkt l ustawy prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcja rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w formie parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości nie większej niż 4,80m. Tymczasem obiekt objęty zgłoszeniem o wymiarach 5m x l Om ma mieć powierzchnię zabudowy 50 m2, a zatem zgodnie z art.28 ustawy prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji - które wpłynęło do organu I instancji 9.08.2000r. – J.K., (zwany dalej skarżącym) nie zgodził się z treścią decyzji Wójta Gminy D. nakładającą na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę planowanego obiektu. Uważa bowiem, iż powierzchnia planowanego obiektu nie przekracza 35 m2, gdyż w świetle art.4 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych powierzchnia pomieszczeń lub ich części w wysokości od 1,4 do 2,2 m zalicza się do powierzchni użytkowej w 50%. Ponieważ zaś wysokość planowanego przez niego obiektu nie będzie przekraczać owych 2,2 m, to wynikającą z obrysu budynku powierzchnię zabudowy (5m x 1Om = 50 m2) uwzględnić należy w połowie, a zatem planowany obiekt będzie miał 25 m2 i spełnia warunek prawa budowlanego dotyczący wyłącznie zgłoszenia zamiaru budowy takiego obiektu budowlanego. Podkreślił, iż "budynek ów jest mnie potrzebny dla celów bytowych i chciałbym wybudować go przed zimą. Nie mam innych pomieszczeń, w których mógłbym składować opał (trociny, drewno, węgiel) zapasy jarzyn, owoców na zimę i wiosnę, sprzęt niezbędny do zaspokajania potrzeb życiowych, narzędzia do pracy w ogródku i koło domu, narzędzia i materiały budowlane, cement, wapno, drewno do budowy, środki impregnacyjne itp." Decyzją z dnia 30 sierpnia 2000r., nr [...] Wojewoda , na podstawie art.138 § 1 pkt l k.p.a., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda zwięźle omówił stan faktyczny sprawy oraz poprzedzającą jej wydanie postępowanie. Stwierdzono także, iż nie kwestionuje się konieczności posiadania przez skarżącego obiektu gospodarczego, lecz winien on spełniać wymagane prawem przesłanki, a w przedmiotowej sprawie należało uzyskać pozwolenie na budowę. Decyzję Wojewody z dnia 30 sierpnia 2000r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie J . K. Z uzasadnienia skargi wynika, iż J.K. nie zgadza się z stanowiskiem organu odwoławczego, oczekiwał bowiem, iż uchyli on lub stwierdzi nieważność decyzji organu I instancji. Stanowisko swoje skarżący podtrzymał, a także szerzej uzasadnił w piśmie z dnia 19 października 2004r. Wskazał w nim, iż decyzja Wójta Gminy D. rażąco narusza prawo, dopuszczalna jest różna interpretacja tego samego przepisu uwzględniająca różne jego możliwości. Uważa, że w kontekście jego sprawy należało uwzględnić przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz sposób obliczania powierzchni budynków określony w normie PN-70/B-02365 gdyż wszystkie przepisy funkcjonują komplementarnie uzupełniając się wzajemnie. Niezasadne są więc sugestie pełnomocnika organu odwoławczego, o rozłącznych zakresach wykorzystania poszczególnych przepisów, a nadto są one nieprawidłowym, rezultatem całkowitej, niepodzielnej uznaniowości. Organy administracyjne winny stosować wszystkie instrumenty prawne "wprowadzając je integralnie według obowiązującego układu hierarchicznego ich ważności - przepis szczególny przed przepisem ogólnym." Dlatego też uważa, iż "powyższe przepisy pozwalają na wybudowanie budynku o wymienionych parametrach bez uzyskiwania zezwolenia na budowę." W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, a powołane przez skarżącego przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych mają zastosowanie wyłącznie dla celów ustalania podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości i nie mogą wyłączać stosowania przepisów prawa budowlanego. Dlatego też wniósł o oddalenie skargi. Zgodnie z brzmieniem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie na gruncie normy materialnoprawnej mają zastosowanie dwa przepisy: art.30 w związku z art.29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z poźn. zm.). Stanowią bowiem one podstawę prawną dla przedmiotowej sprawy oraz rozstrzygnięć organów administracyjnych wydanych w toku prowadzonego postępowania. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, iż żadnego zastosowania, w rozumieniu przepisu mającego znaczenie dla określenia stanu prawnego sprawy, nie mają w przedmiocie niniejszego postępowania przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. nr 9, poz.31 z późn. zm.). Wynika to z dwóch podstawowych przesłanek: po pierwsze przepisy prawa budowlanego oraz ustawy o podatkach i opłatach lokalnych regulują dwie odrębne sfery życia społecznego: budownictwo oraz podatki i opłaty lokalne; po drugie zaś są stosowane przez różne organy administracji publicznej, które mogą działać wyłącznie na podstawie powierzonych im ustawami kompetencji - prawo budowlane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, a ustawa o podatkach i opłatach lokalnych przez organy podatkowe. Nie sposób zatem przyjąć, aby można było określać stan prawny w sprawie dotyczącej budownictwa również na podstawie ustawy regulującej powstanie zobowiązania podatkowego i mogącą być stosowaną wyłącznie przez organy podatkowe. Przepisy tych ustaw należą zresztą do różnych gałęzi prawa: prawo budowlane do prawa administracyjnego, ustawa o podatkach i opłatach lokalnych do prawa podatkowego (czy szerzej do prawa finansowego). Pomijając eksponowaną w doktrynie i orzecznictwie kwestię autonomiczności prawa podatkowego - co skutkuje m.in. tym, iż na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ustawodawca odmiennie niż prawo budowlane definiował pojęcie budynku), to stwierdzić należy, że powoływana przez skarżącego komplementarność systemu prawnego jest swego rodzaju postulatem jego budowy przez ustawodawcę, niż bezwzględnie obowiązującą zasadą. Odrzucić także należy zarzut skarżącego co do działania przez organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie w warunkach uznania administracyjnego. Przepis art.30 w związku z art.29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z poźn. zm.) w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w zakresie obowiązku dokonania zgłoszenia planowanej budowy, ma zastosowanie wyłącznie do wskazanych w nim przypadków. Dlatego też brak jest tu miejsca na uznaniowość organów administracyjnych. Działania organów administracji publicznej w tym zakresie mają charakter związany. Jeżeli zatem nie zachodzą przypadki wskazane w art.30 ust.l cyt. ustawy, to organy administracji publicznej są zobowiązane do wniesienia sprzeciwu. Nie można bowiem przystąpić do budowy obiektu budowlanego na podstawie dokonanego zgłoszenia, jeżeli jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. l cyt. ustawy zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu wymaga m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. l pkt l, 2, 4, 5a, 9 i 10 prawa budowlanego. Natomiast art.29 ust. l pkt l cyt. ustawy wskazuje, iż chodzi tu o budowę: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, b) płyt do składowania obornika, c) szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3, d) obiektów do neutralizacji ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę, e) naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m. Skarżący w swoim zgłoszeniu powoływał się, iż planowana przez niego budowa spełnia przesłanki zawarte w art.29 ust. l pkt l lit.a prawa budowlanego. Zatem budowa miałaby dotyczyć parterowego budynku gospodarczego o wymiarach l0 m x 5m o wysokości do 2,2 m. Powołany wyżej przepis jednoznacznie wskazuje, iż pozwolenia na budowę nie wymaga, a tylko zgłoszenia, obiekt o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Tymczasem planowany drewniany budynek gospodarczy ma mieć wg. danych zawartych w zgłoszeniu 50 m2 - co znacząco przekracza powierzchnię dla tego typu obiektów wskazaną w cyt. przepisie. Podkreślić należy z naciskiem, iż chodzi tu o powierzchnie zabudowy (powierzchnię gruntu zajętą przez dany obiekt budowlany), a nie o powierzchnię użytkową takiego obiektu - na co powołuje się skarżący wskazując sposoby obliczania takiej właśnie powierzchni użytkowej obiektu podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, czy też normy PN-70/B-02365 W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu, że zgłoszony przez skarżącego do budowy budynek gospodarczy ma mieć 50 m2 powierzchni zabudowy bez względu na jego wysokość, a tym samym nie spełnia on jednej z podstawowych przesłanek zawartych w art.29 ust. l pkt l lit.a prawa budowlanego - dotyczącej maksymalnej powierzchni zabudowy dla takiego obiektu. Tym samym organy administracji publicznej zasadnie przyjęły, iż obiekt ten wymaga pozwolenia na budowę, a przystąpienie do jego realizacji nie może nastąpić wyłącznie na podstawie zgłoszenia. Była to wystarczająca przesłanka do zgłoszenia przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu w trybie art.30 ust.2 prawa budowlanego. Wskazać jedynie należy, iż wątpliwości budzi również spełnienie pozostałych warunków zastosowania art. 29 ust. l pkt l lit.a prawa budowlanego, które muszą łącznie wystąpić: obiekt ma być związany z produkcja rolną (z treści odwołania skarżącego wynika natomiast co innego: "budynek ów jest mnie potrzebny dla celów bytowych i chciałbym wybudować go przed zimą. Nie mam innych pomieszczeń, w których mógłbym składować opał (trociny, drewno, węgiel) zapasy jarzyn, owoców na zimę i wiosnę, sprzęt niezbędny do zaspokajania potrzeb życiowych, narzędzia do pracy w ogródku i koło domu, narzędzia i materiały budowlane, cement, wapno, drewno do budowy, środki impregnacyjne itp." - brak jest wykazania owego związania z produkcją robią) oraz ma uzupełniać zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej (z akt sprawy nie wynika, aby na działce nr [...] istniała poza budynkiem mieszkalnym jakakolwiek inna zabudowa zagrodowa w ramach tej działki siedliskowej - trudno więc mówić o jej uzupełnianiu). Sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 ustawy z 1994 r. prawo budowlane oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Został od doręczony skarżącemu przed upływem 30 dni od dnia uzupełnienia przez niego zgłoszenia wykonania budynku gospodarczego o niezbędne dokumentu (tj. [...].07.2000r.) - odwołanie od decyzji Wójta Gminy D. zawierającej sprzeciw w stosunku do zgłoszonej inwestycji wpłynęło do organu I instancji w dniu [...].08.2000r. Zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o jej oddaleniu.