II SA/Kr 2506/01

Sygn. akt II SA/ Kr 2506/ 01 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Woś ( spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala II SA/Kr 2506/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 07.2001 r., znak: [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H.K. od decyzji Prezydenta Miasta K. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - z dnia 6.01.2001 r., znak: [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości - działki ewidencyjnej nr "1" o pow. 537 m2, położonej w K. przy ul. L., w obrębie geodezyjnym [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził co następuje: przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od Z.Z. i H.Z. umową z dnia [...] 03.1974 r. zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z decyzją o lokalizacji z [...] 03.1969 r., Nr [...], przywołaną w akcie notarialnym, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w K. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie wykazało, że cel określony w umowie nabycia nieruchomości nie został zrealizowany. Jednakże aktualny stan prawny nieruchomości uniemożliwia jej zwrot. Gmina K., właściciel nieruchomości umową zamiany zawartą w dniu [...] 10.1999 r. oddał między innymi przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w K. na lat 99 przenosząc jednocześnie na rzecz tej Spółdzielni własność budynku i budowli istniejących na działce nr "1" i prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do [...]. Fakt rozporządzenia nieruchomością w drodze zamiany i ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego powoduje, że jej zwrot nie jest możliwy. Umowa zamiany jako czynność cywilnoprawna nie może podlegać ocenie przez organy administracyjne w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda [...] stwierdził jednocześnie, że rozporządzenie nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego winno odbyć się z zachowaniem trybu określonego w art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli zawiadomienia poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia i przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości, względnie zachowanie trybu określonego w art. 136 ust. 2 tej ustawy, jeśli podjęto zamiar oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W przypadku naruszenia przez właściwy organ trybu z art. 34 ust. 1-5 ustawy, organ ten ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą na zasadach ogólnych przewidzianych w kodeksie cywilnym (art. 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H.K. podniosła, że przedmiotowa część działki, która została wywłaszczona w 1974 r. pod budownictwo mieszkaniowe, nie została na ten cel wykorzystana. Wniosek o zwrot złożyła 27.02.2001 r. i dopiero wówczas poinformowano ją, że działka została przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w K. Prezydent Miasta K. nie poinformował jej więc wcześniej o zamiarze oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, co stanowi naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie mogła być przez Sąd uwzględniona. l. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia [...] 03.1974 r. w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 pod budowę osiedla mieszkaniowego dla Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w K. (k. 3-6 akt sprawy). Umową zamiany z dnia 13.10.1999 r. Gmina Miasto K. oddała w użytkowanie wieczyste na lat 99 Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w K. między innymi działkę nr "1" oraz przeniosła na tę Spółdzielnię prawo własności budynku i budowli na niej istniejących, a Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w K. przeniosła na Gminę K. prawo użytkowania wieczystego innych działek wraz z prawem własności znajdującego się na nich budynku (k. 44-46 akt sprawy). Przeprowadzone w dniu 24.04.2000 r. oględziny nieruchomości wykazały, że na działce nr "2" znajduje się budynek mieszkalny murowany z cegły, jednokondygnacyjny, a we wschodniej części działki przebiega linia energetyczna i sieć wodociągowa (k. 34 akt sprawy). Skarżąca wniosek o zwrot nieruchomości złożyła w dniu 28.02.2000 r. (k. 12 akt sprawy). 2. Wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (czy - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - nabytej na podstawie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1974 r. Nr 10, póz. 64. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zasada powyższa została wprowadzona do polskiego prawa wywłaszczeniowego po raz pierwszy w art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29.04.1985 r. i znalazła odzwierciedlenie w art. 136 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot. Podstawową gwarancję tej zasady stanowi instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). 3. Istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji ojej wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na tym, że w sytuacji, kiedy podmiot na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie (Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego), powziął zamiar użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami (starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa), zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości lub jej części (art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dopiero wówczas, gdy osoby te nie złożą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości takiego zwrotu, wywłaszczona nieruchomość może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości wówczas wygasa (art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Można więc uznać, że brak wniosku o zwrócenie wywłaszczonej nieruchomości oznacza wyrażoną pośrednio zgodę na wykorzystanie jej na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej i pozbawia poprzedniego właściciela i jego spadkobierców możliwości wystąpienia w przyszłości o jej zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako prawidłowe należy ocenić nałożenie obowiązku zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu na "właściwy organ" w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), wójt, burmistrz (prezydent miasta na prawach powiatu), zarząd powiatu, zarząd województwa, reprezentują bowiem - z zastrzeżeniem art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami - odpowiednio Skarb Państwa i poszczególne rodzaje jednostek samorządu terytorialnego w sprawach gospodarki nieruchomościami, w tym również wywłaszczonymi (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 171-172). 4. Ustawa z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podobnie jak obecnie obowiązująca ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie określają jednak skutków naruszenia zakazu określonego w art. 47 ust. 4 pierwszej z nich i w art. 136 ust. 1 tej ostatniej ustawy. Trafny jest więc zarzut podniesiony w okresie obowiązywania ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że w ustawie tej widoczny jest brak niezbędnego zsynchronizowania "pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej (...) a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa [a obecnie i jednostek samorządu terytorialnego] do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom, oddania jej w użytkowanie wieczyste czy użytkowanie albo dzierżawę lub najem...". W konsekwencji "umowa, na mocy której Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego (...) nie jest - sama przez się - nieważna (art. 58 § l k.c.)" (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot..., s. 173 i powoływaną tam literaturę). Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.c. o nieważności czynności prawnej można mówić w przypadku jej sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Osoba ubiegająca się o ustanowienie użytkowania wieczystego nie ma zaś obowiązku ustalania, czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - wpisane w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości - dysponują odmową złożenia wniosku o zwrot lub też czy zachodzi sytuacja określona w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasada powyższa dotyczy każdej umowy mającej za przedmiot wywłaszczoną nieruchomość, zawartej z naruszeniem zakazu z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a poprzednio - przed dniem 1.01.1998 r. - zakazu z art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot..., s. 173 oraz powoływaną tam literaturę i orzecznictwo), a więc - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - w przypadku zawarcia przez Miasto K. umowy zamiany nabytej w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Możliwe natomiast będzie - choć w ograniczonym zakresie ze względu na ramy czasowe (nie później niż w ciągu roku od zawarcia umowy) i wymóg, by obie strony wiedziały o roszczeniu o zwrot nieruchomości - żądanie uznania takiej umowy za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy na podstawie art. 59 k.c., jako umowy, której wykonanie czyni całkowicie lub częściowo niemożliwym zadośćuczynienie jej roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie można również wykluczyć możliwości dochodzenia przez te podmioty odszkodowania, o ile niemożność zwrócenia wywłaszczonej nieruchomości, spowodowana zawarciem przez Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego umowy z naruszeniem zakazu z art. 136 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowała szkodę majątkową po stronie wywłaszczonego (za taką możliwością opowiadają się L. Stecki: Glosa do wyroku NSA-OZ w Katowicach z 27.06.1991 r, SA/Ka 60/91, OSP 7-8/1993, s. 336, Z. Truszkiewicz [w:] Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości, Warszawa 1995, s. 217 i M. Wolanin: Skuteczność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, Mon. Praw. 3/1994, s. 68). 5. Jednocześnie nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot, nit jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej, nieruchomość taka nie może być zwrócona. Pogląd taki został sformułowany dwukrotnie przez Sąd Najwyższy w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w uchwałach siedmiu sędziów z 23.09.1993 r., III AZP 13/93, niepubl. i z 22.12.1993 r., III AZP 24/93, PUG 7-8/1994, s. 32 i n.). W uchwale z 23.09.1993 r. Sąd Najwyższy orzekł, że organ administracyjny może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, zaś w uchwale z 22.12.1993 r., uznał, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Argumentacja Sądu Najwyższego jest podobna w obu uchwałach. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody [...] taka sytuacja zaistniała. Miasto K. zawarło umowę zamiany przedmiotowej nieruchomości w dniu 13.10.1999 r., a z wnioskiem o jej zwrot skarżąca wystąpiła w dniu 28.02.2000 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.