II SA/Kr 2509/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 września 2003 r. r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 roku, znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat N. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust.1, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89/94, poz. 414 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przyłączy: wodociągowego oraz kanalizacyjnego na działce nr [...] w S., słupa drewnianego o średnicy około 20 cm i wysokości około 4 m. usytuowanego na ww. nieruchomości oraz rozbiórki komina na istniejącym, murowanym budynku gospodarczo - garażowym zlokalizowanym na działce jw. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż postępowanie w sprawie samowolnego wykonania przedmiotowych robót zostało wszczęte w dniu [...] października 1999 roku. Po pisemnym powiadomieniu stron organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny na działce nr [...] w S. w dniu [...] listopada 1999 roku. Nie stwierdzono wówczas istnienia na przedmiotowej nieruchomości przyłącza elektrycznego, ustalono jedynie, iż na działce istnieje wkopany słup drewniany. Na podstawie mapy sytuacyjno - wysokościowej działki nr [...] ustalono, iż przez teren działki przebiega przyłącz gazowy, doprowadzający gaz do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach. Stwierdzono również istnienie przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacyjnego, przebiegających od ulicy A. w kierunku istniejącego, murowanego budynku gospodarczego, nie uwidocznionych na mapie sytuacyjno - wysokościowej. Dokładne ustalenie przebiegu przyłączy nie było możliwe, gdyż zostały one zasypane ziemią, a na gruncie brak było śladów, pozwalających ustalić ich trasę. K. K. i J. K. - aktualni właściciele przedmiotowej działki, oświadczyli do protokołu, iż przyłącza wodociągowy i kanalizacyjny doprowadzone do istniejącego budynku gospodarczego zostały zrealizowane w 1994 roku przez poprzedniego właściciela działki, na dowód czego przedstawili jego pisemne oświadczenie. I. W. i A. W. nie podali w czasie oględzin, kiedy według ich wiedzy wykonano przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne oraz bez podania przyczyny odmówili podpisania protokołu. H. W., właścicielka działki nr [...] w S., sąsiadującej z działką nr [...] w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 1990 roku stwierdziła, iż przyłącza energetyczny oraz kanalizacyjny na przedmiotowej działce wykonał J. K. w czerwcu 1999 roku, zaś przyłącz energetyczny został przez niego w dniu [...] listopada 1999 roku ukryty - ściągnięty ze słupa. Natomiast w dniu [...] listopada 1999 roku w siedzibie organu A. W. oświadczył, iż powodem odmowy podpisania protokołu oględzin było złożenie przez K. K. nieprawdziwego oświadczenia. Następnie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 1999 roku powiadomił strony, iż zakończył gromadzenie materiału dowodowego i wyznaczył termin umożliwiający zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do dowodów. W odpowiedzi I. W. i A. W. wskazali osobę, która była świadkiem wykonywanych przez inwestorów prac. W celu przesłuchania świadka organ zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o przesłuchanie J. K., jednak ten nie zgłosił się w wyznaczonym terminie. W toku postępowania przedstawiciel administratora sieci wodociągowej w S. przedłożył oświadczenie, potwierdzające odłączenie przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego na przedmiotowej działce, z uwagi na wykonanie tych przyłączy bez koniecznych pozwoleń na budowę. Po zebraniu materiału dowodowego, w dniu [...] grudnia 2000 roku przeprowadzono rozprawę administracyjną, zapoznając strony ze zgromadzonymi dowodami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, iż na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego zważył, że drewniany słup istniejący na działce nr [...] w S. nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, natomiast wykonanie przyłącza energetycznego nie narusza warunków ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1999 roku, znak [...], wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S.. Wykonanie przyłącza wodociągowego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, nie stanowi budowy obiektu budowlanego bądź jego części w rozumieniu przepisu art. 48 cytowanej ustawy, co powoduje iż samowolne wykonanie takiego urządzenia nie jest objęte bezwzględnym nakazem rozbiórki. Nadto, z chwilą odłączenia przez administratora sieci przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego, pozostawiony w ziemi odcinek przestał pełnić jakąkolwiek funkcję techniczną lub użytkową. Inwestor dostarczył protokół sprawdzenia przewodów kominowych w istniejącym budynku gospodarczo - garażowym przez mistrza kominiarskiego. Treść protokołu jednoznacznie wskazuje, że przewody kominowe są w należytym stanie technicznym. Brak zatem podstaw do wydania decyzji rozbiórki, o co występowali wnioskodawcy. Organ pierwszej instancji wskazał także, iż inwestorzy dysponują ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem energetycznym, wodociągowym i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] w S.. Wyjaśnił również, że brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego samowolną zmianę sposobu użytkowania murowanego budynku gospodarczego na przedmiotowej działce. W szczególności nie potwierdziły tego oględziny przeprowadzone w dniach [...] listopada 1999 roku, [...] lutego 2000 roku i [...] października 2000 roku. W ocenie organu, istniejący obecnie na działce nr [...] w S. garaż blaszak został zrealizowany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania na terenie budowy, realizowanej na podstawie przytoczonego pozwolenia na budowę, co potwierdza treść wpisów kierownika budowy w dzienniku budowy. Od powyższej decyzji odwołania w terminie wnieśli I. W. i A. W. oraz H. W.. I. W. i A. W. w odwołaniu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu N. wniesionym w dniu [...] lutego 2001 roku zarzucili, iż organ pierwszej instancji pominął ich sprzeciw z dnia [...] lipca 1999 roku, w którym podnosili oni bezprawną adaptację istniejącego na działce nr [...] garażu na cele gospodarcze. Wskazali także na rozbieżności w twierdzeniach inwestorów na temat tego, czy przedmiotową działkę zakupili w roku 1998 zabudowaną, tj. z wykonanymi przyłączami i garażem, czy też pustą. Zdaniem skarżących, organ nie oparł się na całokształcie materiału dowodowego sprawy, ponieważ nie dostrzegł sprzeczności w oświadczeniach inwestorów. I. W. i A. W. wskazali, iż wystarczającym byłoby sprawdzenie w akcie notarialnym, w jakim stanie znajdowała się działka w chwili nabycia przez K. K. i J. K.. H. W. wniosła w dniu [...] lutego 2001 roku bezpośrednio do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odwołanie niemal identyczne w treści z odwołaniem I. W. i A. W.. Decyzją z dnia 15 września 2003 roku, znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126) oraz art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 10 maja 2003 roku, Nr 80, poz. 718), po rozpatrzeniu odwołania I. W. i A. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji i wydanej decyzji, a także po powtórnym rozpatrzeniu sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił materiał dowodowy. W ocenie organu drugiej instancji, w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowych przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego, drewnianego słupa oraz komina na istniejącym budynku gospodarczym. Ustalono, iż przyłącz wodociągowy i kanalizacyjny, zlokalizowany na działce nr [...], został odcięty od sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz zaplombowany przez administratora sieci, a więc pozostawiony w ziemi odcinek przestał pełnić jakąkolwiek funkcję techniczną lub użytkową. Brak jest również przesłanek do nakazania rozbiórki przewodów kominowych w istniejącym budynku gospodarczo - garażowym, gdyż zgodnie z dostarczonym przez inwestora protokołem kontroli przeprowadzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, przedmiotowe przewody kominowe są w należytym stanie technicznym. Odnośnie drewnianego słupa wkopanego w ziemię, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż słup ten nie będąc obiektem w rozumieniu Prawa budowlanego, nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego. W skardze, wniesionej w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, I. W. domagała się uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości i zasądzenia od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że przewlekły termin załatwienia sprawy przez instancję odwoławczą umożliwił inwestorom zakończenie prac adaptacyjnych bez wymaganych zezwoleń. Wskazała, iż w dniu [...] sierpnia 2003 roku przesłała do organu drugiej instancji uzupełnienie faktów i dowodów, a organ ten nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, zmianę przeznaczenia garażu na lokal mieszkalny z wszystkimi przyłączami potwierdza również pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2003 roku, skierowane do Ministerstwa Infrastruktury, dotyczące udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie zmniejszenia wysokości pomieszczeń mieszkalnych do 2,2 m. w adaptowanym budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] w S.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i powtarzając argumenty, wskazane w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości lub w odpowiedniej części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powodem uchylenia decyzji jest również naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami administracji publicznej skargę uznać należy za zasadną, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają zarówno prawo materialne, jak i procesowe, wobec czego nie mogły pozostać w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie przed organami nadzoru budowlanego obu instancji dotknięte jest uchybieniami w zakresie jednej z naczelnych zasad postępowania - wyartykułowanej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Zasada ta wiąże organy administracji publicznej, na których ciąży obowiązek jej realizacji poprzez ustalenie pełnego kręgu stron postępowania, a więc w myśl art. 28 k.p.a. podmiotów, których interesu prawnego sprawa dotyczy, a następnie zawiadomienie tych osób o toczącym się postępowaniu, umożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wreszcie doręczenie każdej ze stron oryginału decyzji administracyjnej. Strony winny być również zawiadomione o każdej czynności procesowej, w której mają prawo wziąć udział. W toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego trzykrotnie miała miejsce czynność oględzin (w dniach [...] listopada 1999 roku, [...] lutego 2000 roku i [...] października 2000 roku). Jak wynika z akt administracyjnych, o pierwszym terminie oględzin zostały zawiadomione wszystkie strony za wyjątkiem I. W. (brak w aktach dowodu doręczenia zawiadomienia,), która jednak wzięła udział w czynności procesowej, zaś organ obszernie przytoczył w uzasadnieniu decyzji przebieg tych oględzin i dokonane na ich podstawie ustalenia faktyczne. Natomiast analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż strony nie zostały zawiadomione o kolejnych dwóch terminach oględzin, zaś zarówno w dniu [...] lutego 2000 roku, ani w dniu [...] października 2000 roku czynności przeprowadzono bez udziału wszystkich stron. Taki sposób prowadzenia postępowania, naruszający dyspozycję przepisu art. 10 k.p.a., oznacza iż strony bez własnej winy nie wzięły udziału w postępowaniu, co w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, zaś na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego obliguje sąd do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy, dodatkowo własnym działaniem naruszając zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona dwoma odwołaniami: odwołaniem wniesionym w dniu [...] lutego 2001 roku przez I. W. i A. W. oraz odwołaniem wniesionym przez H. W. w dniu [...] lutego 2001 roku. Odwołanie H. W. zostało wniesione w ostatnim dniu terminu do dokonania tej czynności (zwrotne potwierdzenie dowodu doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2001 roku dowodzi, iż H. W. odebrała decyzję w dniu [...] stycznia 2001 roku). Z uwagi na treść art. 65 § 2 k.p.a., pomimo wniesienia bezpośrednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., środek zaskarżenia został wniesiony ze skutkiem prawnym, obligując organ odwoławczy do jego rozpatrzenia. Tymczasem z treści decyzji organu nadzoru budowlanego drugiej instancji wynika wyraźnie, iż organ ten rozpoznał wyłącznie pierwsze z odwołań, autorstwa I. W. i A. W., pozbawiając tym samym H. W. możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, i to bez jej winy. Uchybienie to należy ocenić jako realizujące hipotezę normy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie, również ono spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Niezależnie od opisanych wyżej uchybień proceduralnych, organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem przepisów prawa materialnego, uznając za wystarczające zbadanie, czy zrealizowana samowola budowlana wyczerpuje przesłanki wydania nakazu rozbiórki, o jakim mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a zatem czy ujawniona samowola stanowi obiekt budowlany wykonany bez pozwolenia na budowę. Pominięto natomiast całkowicie, iż samowolne wykonanie robót budowlanych innych niż prowadzące do powstania obiektu budowlanego, objęte jest hipotezą przepisów art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane, co obliguje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie przewidzianym w tych przepisach, poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i zbadanie, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym celu konieczne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czego organy nadzoru budowlanego nie uczyniły, dopuszczając się tym samym obrazy art. 51 ustawy - Prawo budowlane, przy czym uchybienie to miało ewidentny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, obie decyzje zapadłe w niniejszej sprawie musiały zostać uchylone również z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Odnosząc się do okoliczności wskazanych przez I. W. w uzasadnieniu skargi wskazać należy, iż sama przewlekłość, jaka zaistniała w toku sprawy na etapie postępowania odwoławczego, pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji, zaś skarżąca miała możliwość składania zażalenia na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie składając zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., z której to możliwości - jak wynika z akt administracyjnych - nie skorzystała. Należy także wyjaśnić, iż toczące się przed Burmistrzem Miasta i Gminy S. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego nie może dowodzić i przesądzać - jak tego chce skarżąca - iż do zmiany sposobu użytkowania budynku już doszło. Wręcz przeciwnie, orzekanie przez organy administracji architektoniczno - budowlanej w tym przedmiocie może dotyczyć zamiaru zmiany sposobu użytkowania w przyszłości; gdyby bowiem do zmiany takiej doszło przed wydaniem decyzji w sprawie, postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny przede wszystkim mieć na uwadze zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, zapewniając im możliwość udziału tak w całej sprawie, jak i w poszczególnych czynnościach procesowych. Organy powinny nadto mieć na uwadze treść przepisów art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane i przeprowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby wyjaśnić, czy zachodzą przesłanki zastosowania środków przewidzianych w tych przepisach. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b. p.p.s.a. O kosztach postępowania administracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.