II SA/Kr 251/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 12 stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala WSA/wyr. l - sentencja wyroku Decyzją z dnia [...].2003 r., (znak: [...]) Prezydent Miasta, zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. W., M. O., B. W., działających przez pełnomocnika R. G., pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: Pawilon handlowy wraz z infrastrukturą techniczną, przy ul. [...] w [...]. Od tej decyzji odwołała się M. H., Zastępca Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta a Wojewoda, decyzją z dnia 12.01.2004 r. (znak: [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 i art. 105 kpa umorzył postępowanie odwoławcze podnosząc w uzasadnieniu, że prawo wniesienia odwołania od decyzji przysługuje jedynie stronom postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odwołanie w niniejszej sprawie wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. bowiem Wydział Skarbu Miasta działający z upoważnienia Prezydenta Miasta nie może być uznany za stronę postępowania prowadzonego przez inną jednostkę organizacyjną tego samego organu administracji. W szczególności nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej trzeciej osoby, w której Prezydent Miasta wydał decyzję. Podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania nie jest organ miasta na prawach powiatu (prezydent), niezależnie od tego, czy działa jako organ miasta na prawach powiatu upoważniony do reprezentowania miasta na zewnątrz czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że organ miasta na prawach powiatu nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiego odwołania, w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu i na rachunek miasta jako osoby prawnej, a zatem w granicach jej interesu prawnego, w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie, działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Zatem organ miasta na prawach powiatu, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (decyzje lub postanowienie) nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania do drugiej instancji w tej sprawie. Jednocześnie jednak nie ulega wątpliwości, że przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją organu prezydenta miasta na prawach powiatu nie dotyczy interesu prawnego tego organu, bowiem organ administracji publicznej wydający decyzję w sprawie administracyjnej nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Prezydent miasta na prawach powiatu w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego miasta. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasta [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej: 1/ naruszenie prawa procesowego poprzez jego błędną wykładnię, tj art. 28 kpa 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj: a/ art. 80 ust.1, 81 ust. 1 pkt 2 i 82 ust.1 Ustawy z dnia 7.07.1994 - Prawo budowlane, b/ art. 11 a Ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, c/ błędną ocenę zakresu uprawnień Starosty i Prezydenta. W uzasadnieniu podniesiono, że Wydział Skarbu Miasta i reprezentujący go Zastępca Dyrektora istotnie nie jest stroną postępowania administracyjnego bowiem stroną postępowania jest Gmina Miasta [...]. I w jej właśnie imieniu zostało złożone odwołanie. Podmiot ten jest reprezentowany przez Prezydenta Miasta, który może upoważnić do działania pełnomocnika. W przedmiotowej sprawie pełnomocnictwo zostało udzielone Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta. Odwołanie zatem wniesione przez niego powinno być traktowane jako odwołanie Gminy Miasta, która ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i może skorzystać z uprawnień określonych w art. 127 kpa. Interes prawny Gminy w postępowaniu jest niewątpliwy, bowiem decyzja z dnia [...].2003 r., obejmuje pozwoleniem na budowę m.in. działkę nr 98/33, stanowiącą jej własność, a inwestorzy nie posiadają prawa do prowadzenia prac na tym gruncie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) , kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - zwaną dalej p.o.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W sprawie niniejszej skargę na decyzje Wojewody składa Zastępca Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta, a więc urzędnik (pełnomocnik) organu wydającego decyzję w I instancji. Stroną postępowania nie może być organ, który z mocy prawa powołany jest do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie. Art. 50 p.o.p.s.a (podobnie jak art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej do dnia 1.01.2004 r.), ukształtował postępowanie przed sądem administracyjnym jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi. Taka struktura postępowania, określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Nie może nim być organ administracji wydający w sprawie rozstrzygnięcie. Dotyczy to również organu gminy wykonującego zarówno zadania własne, jak i funkcje zlecone. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Prawdą jest, że orzecznictwo sądowe w tej materii nie było jednolite (zob. glosa T. Wosia do uchwały składu 7 sędziów NSA z 19.05.2003 r., - ONSA 2003, nr 4, poz. 115- Samorząd Terytorialny 12/2004). Z woli ustawodawcy organy gmin zostały wyposażone w kompetencje do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji również w sprawach, w których drugą stroną stosunku materialno-prawnego, podlegającego w tym postępowaniu konkretyzacji, jest własna gmina. Z mocy unormowań kompetencyjnych lub norm prawa materialnego administracyjnego organy gmin zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również np. stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu (por. dla przykładu art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W konsekwencji gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 p.o.p.s.a. na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest jej organ. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości podziela pogląd, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 p.o.p.s.a. na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w upoważniony jest jej organ. Podobny pogląd reprezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.02.2005 r., (OSK 1017/04) stojąc na stanowisku, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Zaprezentowany pogląd decyduje o tym, że skarga Gminy, jako pochodząca od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej musi ulec oddaleniu (art. 151 p.o.p.s.a). Zdaniem Sądu, Sąd skargę winien oddalić a nie odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.o.p.s.a bowiem kontroli Sądu poddana jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w którym skarżący podmiot twierdzi, że prawo materialne daje mu uprawnienie do bycia stroną i fakt ten (wynikający z prawa materialnego) podlega kontroli Sądu.