II SA/Kr 251/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek spr. Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji A.P. w dniu........2006 r., złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na niepełnosprawne dziecko B.D. Decyzją z dnia [....] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działając z upoważnienia Wójta Gminy M. , odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczeń w formie: zasiłku rodzinnego na dziecko; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 4 ust.2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8, art. 13, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 28, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodów rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż do wniosku dołączono wszystkie niezbędne dokumenty. W toku postępowania ustalono, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. kwotę 583 zł na osobę. Dochód na osobę w rodzinie skarżącej za 2005 r. wynosił [...] zł. Przekroczenie na osobę wynosiło 36,66zł, w rodzinie są 4 osoby, więc przekroczenie na rodzinę to 146,64zł. Dochód ten otrzymała skarżąca po zastosowaniu dochodu utraconego skarżącej i jej syna K. Skarżąca powołała się na zmianę wynagrodzenia męża, a nie na utratę dochodu z 2005r. gdyż mąż w dalszym ciągu pracuje w tym samym zakładzie pracy. Zmiana wysokości wynagrodzenia, to nie to samo, co utrata dochodu, dająca możliwość pomniejszenia zarobków rodziny o te, których już nie ma. W katalogu dochodów utraconych nie jest wymieniona sytuacja związana ze zmniejszeniem wynagrodzenia, nie może, zatem być ona traktowana jako utrata dochodu. Dlatego organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci, w tym przede wszystkim kryterium dochodowego. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej wniosku. Podniosła, iż zwracała się o zastosowanie utraconego dochodu, gdyż dochód w rodzinie przed datą ustalenia prawa do zasiłku stanowił tylko dochód męża, który licząc średnio za pół roku wynosił [...] zł, w tym za jeden miesiąc: [...] zł. Dochód w rodzinie przed datą ustalenia prawa do zasiłku nie przekraczał kryterium dochodowego. Skarżąca podniosła, że ma dziecko z orzeczoną niepełnosprawnością i pozbawienie jej zasiłku rodzinnego to bardzo duży uszczerbek w budżecie, gdyż koszty związane z leczeniem i nauką syna są duże. Decyzją z dnia [....] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny jest świadczeniem, które ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do niego i dodatków do zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się. Natomiast w świetle art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł (ust. 1). W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł (ust.2). Dochód w świetle art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne nie zaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto w myśl art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. dochód uzyskany w 2005 roku. Ustalono, że rodzina skarżącej składa się z czterech osób. Z zaświadczeń Urzędu Skarbowego o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych wynika, że rodzina w roku podatkowym 2005 osiągnęła dochód w wysokości [....] zł. (tj. dochód brutto podatnika – [....] zł pomniejszony o: podatek należny, składki na ubezpieczenia zdrowotne oraz składki na ubezpieczenia społeczne – [....] zł). Oznacza to, że przeciętny miesięczny dochód rodziny wyniósł [....] zł (.......zł : 12 m-cy). Po odliczeniu dochodu utraconego strony oraz syna K. w łącznej wysokości 116,36 zł przeciętny miesięczny dochód rodziny wyniósł [....] zł, a miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie to kwota [....] zł (.......zł: 4 osoby). Wobec powyższego kwota 583 zł uprawniająca do zasiłku rodzinnego i przysługujących z tego tytułu dodatków, określona na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy została przekroczona o 36,66 zł. Tak, więc w ocenie organu rodzina skarżącej nie spełniała przesłanek przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania zasiłku i dodatków. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Sytuacja ta zdaniem organu nie zachodziła w sprawie, gdyż dochód rodziny w wysokości [...] zł przekraczał także kwotę kryterium dochodowego przewidzianą przez ten przepis, który dla rodziny skarżącej wynosi [...] zł miesięcznie (4 x 583 zł + 48 zł), czyli maksymalną kwotę miesięczną dochodu rodziny, która uprawnia do przyznania zasiłku. Podnoszone przez skarżącą argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zgodnie z treścią art. 3 pkt 23 ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Mąż skarżącej S.D. nadal zatrudniony jest firmie ,,[....]" S.A. na czas nieokreślony od dnia .......1972 r. W trakcie trwania umowy o pracę w 2006 roku nastąpiło zmniejszenie wysokości dochodu uzyskiwanego przez męża skarżącej. Otrzymywane obecnie przez męża skarżącej niższe wynagrodzenie w stosunku do tego, które uzyskał w 2005 r. nie stanowi podstawy w świetle art. 3 pkt 23 ustawy do stwierdzenia, że nastąpiła utrata dochodu. Brak było podstaw do tego, aby kwota, o którą zmniejszyły się dochody została wyłączona z dochodu, który osiągnęła rodzina skarżącej za rok 2005. Decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych i dodatków do zasiłku należy do tzw. decyzji związanych. Organ nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie wnioskowanego zasiłku wraz z dodatkami byłoby niezgodne z przepisami prawa. A.P. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła, iż zwracała się o zastosowanie dochodu utraconego, gdyż zarobki męża obniżyły się i nie przekraczały kryterium dochodowego przed datą ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Skarżąca dodała, że jest to jedyny dochód uzyskiwany w rodzinie w 2006r., dołączone zostały wszystkie wymagane dokumenty i zaświadczenie również o obniżonych zarobkach, a mimo to nie uwzględniono utraty dochodu. Odebranie jej zasiłku rodzinnego, do którego miała prawo w poprzednich latach to bardzo duży uszczerbek w budżecie. Syn B. ma orzeczoną niepełnosprawność, datowaną od trzeciego roku życia, w związku z czym potrzebuje dodatkowych środków na utrzymanie, leczenie i kształcenie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W szczególności SKO wskazało, że dochód rodziny ustala się w oparciu o zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego. Środki finansowe w postaci wynagrodzenia za pracę, które mąż skarżącej uzyskał w 2005 r. są dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzyskanie przez S.D. niższego wynagrodzenia za pracę w 2006 r. w stosunku do tego, które uzyskał w 2005r. nie stanowiło podstawy w świetle art. 3 pkt 23 ustawy do stwierdzenia, że nastąpiła utrata dochodu, gdyż nie mieściło się w zamkniętym katalogu określonym przez ten przepis. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145§ 1 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Wniosek skarżącej A.P. z dnia .......2006 r. dotyczył ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz wskazanych dodatków na dziecko B.D. legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z p.zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł (ust.2). Natomiast art. 5 ust. 3 ustawy przewidywał, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Dodatki do zasiłków przysługują w razie spełnienia określonych w ustawie przesłanek jedynie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego. Zgodnie z treścią §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 130, poz.903) kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosiła w dacie wydania zaskarżonej decyzji 48 złotych. Rozpatrując, więc wniosek skarżącej, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy spełnione zostały kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Organy prawidłowo ustaliły, że przeciętny miesięczny dochód 4 osobowej rodziny skarżącej w roku podatkowym 2005 wyniósł [...] zł, a miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie to kwota [...] zł ( .......zł: 4 osoby). Wobec powyższego zasadnie przyjęły, że kwota 583 zł uprawniająca do zasiłku rodzinnego i przysługujących z tego tytułu dodatków, określona na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy została przekroczona o 36,66 zł. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 23 ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Mąż skarżącej S.D. jest nadal zatrudniony i w trakcie trwania umowy o pracę, w 2006 roku nastąpiło zmniejszenie wysokości uzyskiwanego przez niego dochodu. Dlatego też trafnie organy przyjęły, że otrzymywane obecnie przez męża skarżącej niższe wynagrodzenie za pracę w stosunku do tego, które uzyskał w 2005 roku nie stanowi podstawy w świetle art. 3 pkt 23 ustawy do stwierdzenia, że nastąpiła utrata dochodu. W świetle obowiązujących przepisów brak było podstaw do tego, aby kwota, o którą zmniejszyły się dochody została wyłączona z dochodu, który osiągnęła rodzina skarżącej za rok 2005. Nie można natomiast zgodzić się z wykładnią art. 5 ust. 3 ustawy, w wyniku której odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego w trybie określonym w tym przepisie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przyjętego w kwestionowanej decyzji rozumienia użytego w art. 5 ust. 3 ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez organy rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy, gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednakże pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za taką interpretacją przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Dodatkowo zauważyć trzeba, że zastosowana przez organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek skarżącego interpretacja art. 5 ust. 3 prowadzi do szczególnie uprzywilejowanej pozycji przy przyjętym rozumieniu tego przepisu osoby uczącej się, zaś w przypadku rodzin następuje niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" użytego w tym przepisie w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie wydaje się być zamierzone przez ustawodawcę. Skarżącej przysługiwał zasiłek rodzinny w poprzednim okresie zasiłkowym a kryterium dochodowe zostało przekroczone o kwotę 36,66 zł. a więc o kwotę niższą aniżeli najniższy zasiłek wynoszący 48 zł. Wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa materialnego i w konsekwencji błędne ustalenie "dochodu rodziny" skarżącej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny uwzględnić powyższe wytyczne i ustalić w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku dochód rodziny skarżącej na użytek regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, a następnie rozstrzygnąć wniosek w zakresie każdego z dochodzonych świadczeń. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.