II SA/Kr 251/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wiesława F. na decyzję Wojewody N. z dnia 30 grudnia 1998 r., (...) w przedmiocie nakazania wykonania czynności - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, (...). Decyzją z dnia 5 listopada 1998 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w L., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nałożył na Stanisławę Z. obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalno-gospodarczego do stanu zgodnego z prawem przez uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie z obecnym przeznaczeniem w terminie 31 stycznia 1999 r. z zagrożeniem, że niewykonanie obowiązku spowoduje wydanie decyzji o przywróceniu do stanu pierwotnego. Określono też, że w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie należy w wyznaczonym terminie złożyć następujące dokumenty; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą obiektu na aktualnym podkładzie geodezyjnym, inwentaryzację powykonawczą obiektu wraz z oceną stanu technicznego potwierdzającą, że obiekt ten może być użytkowany z aktualnym przeznaczeniem, prawo do dysponowania działką, oraz pozytywne uzgodnienia i opinie Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska w N.-S., Urzędu Wojewódzkiego w N.-S., Państwowej Inspekcji Sanitarnej w N.-S., Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Komendy Straży Pożarnej w N.-S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano: Wielokrotne oględziny pozwoliły na ustalenie, iż Stanisław i Michał Z. dokonali samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce nr 2765 w R.-N. przez zamontowanie w tym budynku suszarni kontenerowej do drewna typu "H." oraz kotłowni. Postanowieniem z dnia 29 września 1998 r. zostało wstrzymane użytkowanie tego obiektu, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy w dniu 23 października 1998 r. Zgodnie z M.P.O. gminy M.-D. działka nr 2765 w R.-N. zlokalizowana jest w terenie rolnym oznaczonym symbolem RP/RM. Na tym terenie dopuszcza się zabudowę zagrodową z ograniczeniem. Jak wynika z pkt 4 ustaleń szczegółowych planu, jako użytkowanie dopuszcza się na wymienionych terenach: - nieuciążliwą produkcję rolną i przetwórstwo rolne /RPO, RPU/, - zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności związanej z programem podstawowym, - usługi komercyjne /publiczne/, -urządzenia obsługi turystycznej przy ciągach /szlakach turystycznych/, -urządzenia infrastruktury technicznej, -zieleń izolacyjną. W odwołaniu od tej decyzji Wiesław F. podał, że budynek mieszkalno-gospodarczy został samowolnie przebudowany na suszarnię drewna wraz z kotłownią. Zarzucił, że nie zlecono sporządzenia pełnych ekspertyz, które jego zdaniem powinny być wydane przez Urząd Dozoru Technicznego, nie uwzględniono faktu, że zaopatrzeniu w surowiec tej suszami prowadzi się z niedokończonej, a już zniszczonej działaniem tartaku i suszarni, drogi gminnej. Podniósł, że w decyzji odniesiono się do planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 marca 1994 r., a pominięto uchwałę Rady Gminy z dnia 23 czerwca 1997 r. Tą ostatnią zaś odwołujący zaskarżył do NSA i uzyskał wyrok, który "w całości stwierdził, że firma Stanisława Z. jest w nieodpowiednim miejscu, działa na terenach do tego nieprzeznaczonych, na drodze gminnej oraz na ścianie". Decyzją z dnia 30 grudnia 1998 r. (...) Wojewoda N., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podał, że oględziny przeprowadzone z ramienia Kierownika Urzędu Rejonowego dały podstawę do ustalenia, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku poprzez zamontowanie w nim suszarni kontenerowej drewna. W dacie ważności postanowienia o wstrzymaniu z dnia 29 września 1998 r., w zgodzie z art. 51 ust, 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zapadła zaskarżona decyzja, którą prawidłowo określono konieczne do wykonania czynności. Ich wykonanie pozwoli na ustalenie czy faktycznie możliwe będzie uzyskanie przez zobowiązanego, koniecznego tutaj, pozwolenia na użytkowanie. Zaznaczył przy tym organ, że - jak to stanowi art. 51 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego - w razie niewykonania nałożonego obowiązku organ jest obowiązany do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Dodał też organ, że obowiązujące ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie dopuszczają usługi komercyjne, nie można więc twierdzić, że aktualny sposób użytkowania obiektu jest sprzeczny z tym planem. W tym samym dniu zapadła decyzja organu II instancji, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 5 listopada 1998 r. nakazującą doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, położonego na działce nr 2765 w R.-N., budynku gospodarczego wiaty, w którym został zainstalowany trak do przecierania drewna. W dotyczącej obu decyzji skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wiesław P. zarzucił, że budynek suszarni znajduje się w bliskiej odległości od drogi, co stwarza zagrożenie, tartak nie posiada odpowiedniej kanalizacji, suszarnia wydziela spaliny i hałas. Działalność tartaku, położonego w odległości 3 m od zabudowań skarżącego, jest bardzo uciążliwa. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi stwierdzając, że jest ona przedwczesna. Zaskarżone decyzje nie przesądzają o udzieleniu samowolnym inwestorom pozwolenia na użytkowanie spornych obiektów. Dopiero realizacja nałożonych obowiązków pozwoli ustalić, czy takie decyzje będą mogły być wydane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Decyzje organów obu instancji są wadliwe. Organ I instancji, jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z drugim z wymienionych przepisów uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wymagane jest wówczas, kiedy zachodzą przesłanki z art. 49 ust. 1 /pkt 1/, lub kiedy przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych /pkt 2/. Ustalony przez organ stan faktyczny, stanowiący przecież podstawę decyzyjnego działania, pozostaje w oczywistej dysharmonii z omawianą normą. Znaczenie zresztą, czy choćby treść tej normy nie zostały w ogóle omówione, nie poświęcono też żadnej uwagi możliwości jej zastosowania w przedmiotowej sprawie. Błąd ten został - jak się wydaje - dostrzeżony przez organ II instancji, który, przywołując podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, nie wskazał już art. 55 ust. 2, lecz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Zmiany tej nie opatrzył żadnym komentarzem, a w uzasadnieniu decyzji podał jedynie, że organ I instancji odpowiednio określił, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2, zakres koniecznych do wykonania czynności. Rzecz w tym, że właśnie wykonanie tylko tychże czynności, o ile nie będzie innych przeszkód, prowadzi wprost do legalizacji dokonanej samowoli, z pominięciem najistotniejszego elementu. Skoro bowiem organ II instancji zaakceptował, i to jako wiążącą, dokonaną przez organ I instancji ocenę zgodności sposobu użytkowania obiektu z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, to uznać należy, że za zbędne uznał uzyskanie odpowiedniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem, zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana przeznaczenia budynku lub jego części powodująca zmianę sposobu zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może być zaś wątpliwości, że przeznaczenie budynku mieszkalno-gospodarczego na suszarnię drewna zmienia zagospodarowanie terenu w znaczeniu powołanego przepisu. W postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 32 Prawa budowlanego, a ten wymaga od użytkownika przedłożenia, w wypadku opisanym powyżej, ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Żaden przepis nie uzasadnia zwolnienia z tego obowiązku użytkownika działającego samowolnie. Jest oczywiste, że organ, mający dokonać legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania musi /w wypadkach określonych art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ dysponować decyzją potwierdzającą brak sprzeczności nowego przeznaczenia z planem zagospodarowania przestrzennego i określającą wynikające z tego planu warunki. Odrębnej decyzji w tym przedmiocie nie zastępuje własna ocena organu prowadzącego postępowanie "legalizacyjne". Brak powyższy stanowi naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego i uzasadnia uchylenie, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, decyzji organów obu instancji. Na marginesie, odnosząc się do twierdzeń skarżącego, zauważyć trzeba, że postępowanie w sprawie II SA/Kr 1351/97 dotyczyło uchwały Rady Gminy M.-D. z dnia 23 czerwca 1997 r., w sprawie zarzutów do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie działki nr 2765. Wyrokiem z dnia 18 listopada 1997 r. stwierdzono nieważność tej uchwały. Wbrew przekonaniu skarżącego z wyroku tego nie wynika, aby "firma pana Z. była w nieodpowiednim miejscu". Znamienne jednak jest, że podważany przez skarżącego projekt zmiany planu przewidywał przeznaczenie działki nr 2765 pod usługi tartaczne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy o NSA.