II SA/Kr 2516/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2004 r sprawy ze skargi W. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 11 lipca 2001 r, Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 1995 r, znak : [...] Uzasadnienie. Decyzją z dnia 11 lipca 2001r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 1995r., Nr [...] , którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u W. R. choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 15 wykazu stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Niniejsza sprawa była przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego, pierwotnie bowiem decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia [...].1997r. utrzymująca w mocy opisaną powyżej decyzję I instancji została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 1 lutego 2000 roku. Powodem uchylenia tej decyzji były błędy postępowania oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie jako podstawy orzeczenia negatywnego wytycznych MZiOSp. Sąd uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie zasięgnięcie orzeczenia lekarskiego innego Instytutu Medycyny Pracy, które winno zawierać nie tylko rozpoznanie lekarskie, ale też uzasadnienie. Dodatkowo wspomnieć trzeba, że w dniu [...] .2001r. organ I instancji ponownie wydał decyzję w tej sprawie, która następnie została decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].2001r. uchylona i umorzono postępowanie przed organem I instancji. Będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2001r. wskazuje w uzasadnieniu, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W przedmiotowej sprawie zaś brak jest rozpoznania choroby zawodowej. Wskazano, że w okresach od [...] 1973r. do [...] 1990r. W. R. pracował w Z. [...] "[...] " w [...] na stanowisku elektromontera maszyn i urządzeń górniczych i okresowo był narażony na hałas ponadnormatywny. Podniesiono także, że W. R. był badany w kierunku chorób zawodowych przez właściwe placówki służby zdrowia. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] .1991r. Poradnia Chorób Zawodowych w [...] rozpoznała obustronne uszkodzenie słuchu. Średni ubytek słuchu dla UP wynosił 22 dB, dla UL 29 dB. Stwierdzono jednak, że wielkość ubytku słuchu nie upoważnia do rozpoznania zawodowego urazu akustycznego. Instytut Medycyny Pracy w [...] w orzeczeniu z dnia [...].1991r. stwierdził, że w wyniku dwukrotnie przeprowadzonego badania nie znalazł podstaw do zmiany orzeczenia. Po ponownym badaniu przeprowadzonym przez Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w [...], odpowiadając na wątpliwości Sądu w piśmie z dnia [...] .2001r. Instytut poinformował, że w oparciu o zebraną dokumentację i wyniki badań audiometrią tonalną oraz audiometrią impedancyjną rozpoznano u badanego niedosłuch odbiorczy obustronny. Nie jest on jednak kwalifikowany w przypadku W. R. jako schorzenie, a jedynie jako odchylenie od normy, skutkujące istotnym zaburzeniem funkcji organizmu. W uzupełniającej opinii z [...] .2001r. Instytut w [...] stwierdził, że po ponownej analizie dokumentacji lekarskiej oraz w świetle nowych danych odnośnie narażenia zawodowego nie widzi podstaw do zmiany orzeczenia lekarskiego z [...] .1991r. Odnośnie rozpoznanego u W. R. ubytku słuchu, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu decyzji powołał się na stanowisko zespołu ekspertów zawarte w piśmie MZiOS z dnia [...].1999r. dot. choroby zawodowej narządu słuchu u osób wykonujących pracę zawodową w ekspozycji na hałas, w przypadku stwierdzenia na podstawie specjalistycznych badań ubytku słuchu o wielkości nie przekraczającej 30 dB w uchu lepiej słyszącym. Przyjęta zasada "30 dB" oznacza, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Dlatego decyzja o niestwierdzeniu u W. R. choroby zawodowej została utrzymana w mocy. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny dodał równocześnie, że mógł zwrócić się o wydanie wymaganego przez Sąd orzeczenia tylko do Instytutu w [...] , ponieważ tylko z tym Instytutem Marszałek Województwa [...] zawarł stosowną umowę. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję W. R. podkreślił, że słuch stracił podczas pracy w Z. [...] "[...]" w [...]i nieuznanie jego schorzeń za chorobę zawodową po tylu latach pracy uważa za krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] 2001r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącego badanie audiologiczne wykazało niedosłuch obustrony typu odbiorczego. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...].1991r. Poradnia Chorób Zawodowych w [...] rozpoznała obustronne uszkodzenie słuchu. Średni ubytek słuchu dla UP wynosił 22 dB, dla UL 29 dB. Stwierdzono jednak, że wielkość ubytku słuchu nie upoważnia do rozpoznania zawodowego urazu akustycznego. Instytut Medycyny Pracy w [...] w orzeczeniu z dnia [...] .1991r. stwierdził, że w wyniku dwukrotnie przeprowadzonego badania nie znalazł podstaw do zmiany orzeczenia. Po ponownym badaniu przeprowadzonym przez Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w [...] , odpowiadając na wątpliwości Sądu w piśmie z dnia [...].2001r. Instytut poinformował, że w oparciu o zebraną dokumentację i wyniki badań audiometrią tonalną oraz audiometrią impedancyjną rozpoznano u badanego niedosłuch odbiorczy obustronny. Nie jest on jednak kwalifikowany w przypadku W. R. jako schorzenie, a jedynie jako odchylenie od normy, skutkujące istotnym zaburzeniem funkcji organizmu. W uzupełniającej opinii z [...] .2001r. Instytut w [...] stwierdził, że po ponownej analizie dokumentacji lekarskiej oraz w świetle nowych danych odnośnie narażenia zawodowego nie widzi podstaw do zmiany orzeczenia lekarskiego z [...] .1991r. Uzasadniając decyzję odmowną odnośnie rozpoznanego u W. R. ubytku słuchu, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołał się również na stanowisko zespołu ekspertów zawarte w piśmie MZiOS z dnia [...].1999r. dot. choroby zawodowej narządu słuchu u osób wykonujących pracę zawodową w ekspozycji na hałas, w przypadku stwierdzenia na podstawie specjalistycznych badań ubytku słuchu o wielkości nie przekraczającej 30 dB w uchu lepiej słyszącym. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, zostały one uchylone. Dodatkowo podkreślić trzeba, że opisany powyżej błąd został w niniejszej sprawie popełniony po raz drugi. Na identyczne uchybienia zwracał już bowiem uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2000r. Podnieść też dodatkowo należy, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Podkreślić przy tym należy, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.