II SA/Kr 2519/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr) WSA Renata Czeluśniak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Z.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z [...].06.2003 r. znak: [...], na podstawie art. 97 § 1, art. 100 i 101 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego śmietnika na działce nr "1" w W. stanowiącej własność M. i Z.Z. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego śmietnika na dz. nr "1" W. zostało wszczęte zgodnie z art. 61 k.p.a. na wniosek Z.M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję w dniu [...].11.2002 r., która została uchylona do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2003 r. Od przedmiotowej decyzji Z.M. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt. II SA/Kr 504/03). PINB w W. wydał kolejną decyzję w dniu [...].03.2003r., nakazującą rozebranie śmietnika, która na skutek odwołania Z.M. została uchylona decyzją WINB z dnia [...].06.2003 r., od której to decyzji Z.M. złożył skargę do NSA. Organ l instancji w dniu [...].04.2003 r. przekazał do organu II instancji odwołanie Z.M. wraz z aktami sprawy dla NSA oraz uznał, że w tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania będzie możliwe po rozstrzygnięciu skargi przez NSA i w związku z tym zawiesił postępowanie. Stosownie bowiem do treści art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpi przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Natomiast zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do organu właściwego lub sądu. Ze względu na powyższe organ l instancji zawiesił postępowanie. Zażalenie na postanowienie organu l instancji z [...].06.2003 r. złożyli M.Z. i Z.Z., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podnieśli, że wniesienie skargi do NSA na decyzję organu II instancji, nakazującą ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ l instancji, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Również brak akt sprawy nie stanowi powodu do zawieszenia postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie organu II instancji zastosowanie normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest w niniejszym przypadku nieprawidłowe, albowiem rozpatrzenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego artykułu. Pojęcie zagadnienia wstępnego dotyczy bowiem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego o charakterze materialnoprawnym (wyrok NSA z 2.11. 1999 r., II SA/Kr 78/98, ONSA 2000/4/164, wyrok NSA z 7.03. 2001 r., III SA 32/00, Lex nr 47487). Postępowanie toczy się niejako dwutorowo i niezależnie od siebie. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje spraw merytorycznie, gdyż jego rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi mają charakter kasacyjny, dlatego też nie należy ich kwalifikować jako zagadnień wstępnych mających istotne znaczenie dla toczącego się postępowania. Skargę na postanowienie organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł Z.M., nie podnosząc żadnych zarzutów merytorycznych przeciwko zaskarżonemu postanowieniu a jedynie zarzucając, że WINB "ewidentnie zmierza do ukrycia samowoli budowlanej". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 18 września 2003 r. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. stawił się skarżący Z.M., i podtrzymując swoją skargę jednocześnie oświadczył, że uważa, iż przedmiotowe postępowanie nie powinno być zawieszone i powinno się toczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo ó postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Stosownie do treści art. 145 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie natomiast nie można stwierdzić aby zaskarżone postanowienie organu II instancji naruszało prawo. Jak wynika z treści skargi Z.M. zarzucił WINB, że wydając zaskarżone postanowienie "ewidentnie zmierza do ukrycia samowoli budowlanej". Postanowieniem tym organ II instancji uchylił postanowienie organu l instancji z dnia [...].06.2003 r., którym organ l instancji z urzędu zawiesił postępowanie dotyczące samowolnej budowy śmietnika na działce nr "1" w W., stanowiącej własność M.Z. i Z.Z. Organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie przedmiotowego śmietnika jak uznał organ l instancji, który przyjął, że ponieważ w sprawie przedmiotowego śmietnika została wydana kasacyjna decyzje WINB z dnia [...].02.2003 r., od której skargę do NSA złożył Z.M., dalsze prowadzenie tego postępowania powinno być prowadzone przez organ instancji dopiero po rozstrzygnięciu skargi przez sąd administracyjny. Jako podstawę prawną postanowienia z [...].06.2003 r. organ l instancji powołał art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a stanowiący, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jako dodatkową przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej organ l instancji wskazał na brak akt sprawy przekazanych w dniu 15.04.2003 r. do organu II instancji w związku ze złożeniem skargi do NSA. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dostatecznie wyjaśniono dlaczego postanowienie organu l instancji zawieszające postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego śmietnika na dz. nr "1" w W. jest nieprawidłowe wskazując, że rozpatrywanie skargi przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97. § 1 pkt. 4 k.p.a., a organ l instancji winien prowadzić postępowanie niezależnie od toczącego się równolegle postępowania sądowo-administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w toczącym się postępowaniu. Zagadnienie wstępne można zdefiniować jako zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania, w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie (R. Kędziora, K.P.A. Komentarz s. 248) Pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez organ zobligowany do zawieszenia postępowania musi istnieć ścisła zależność. W wyroku z 26.01.1993r. NSA (sygn. akt USA 1678/92, ONSA 1994 Nr 2 póz. 55) podkreślił, że przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydaniu decyzji od "uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego' przez inny organ lub sąd". Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania w ogóle, nie było. Ponieważ sądy administracyjne nie rozpatrują spraw merytorycznie, a ich rozstrzygnięcia mają charakter kasacyjny rozstrzygniecie sądu administracyjnego nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Na koniec należy podnieść, że skarżący w skardze nie podniósł żadnego zarzutu merytorycznego w stosunku do zaskarżonego postanowienia, natomiast podczas rozprawy, podtrzymując złożoną skargę równocześnie oświadczył, że jego zdaniem postępowanie dotyczące przedmiotowego śmietnika nie powinno być zawieszone i powinno się toczyć, co właśnie - zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez skarżącego na rozprawie w dniu 10.01.2007r. - gwarantuje zaskarżone postanowienie, uchylające postanowienie organu l instancji. Skoro więc kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.