II SA/Kr 252/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Piotr Głowacki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. znak: [...] , Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. z 2001 r. Nr 62 poz. 628 ze zm./, oraz art. 104 k.p.a., nakazał M.C. w terminie do 10 listopada 2003 r. usunięcie wszystkich rodzajów odpadów składowanych na działce nr [...] obręb [...] przy ul. F. w K., oraz przetransportowanie odpadów nadających się do wykorzystania - do miejsc odzysku, a pozostałych - na składowisko uprawnione do odbioru tego rodzaju odpadów. Wskazał, że dokumenty potwierdzające przekazanie powyższych odpadów należy przedłożyć w terminie do 17 listopada 2003 r. w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska os. Z. W uzasadnieniu organ podał, że Rada Dzielnicy [...] Miasta K. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wniosła do Prezydenta Miasta K. o spowodowanie działań zmierzających do likwidacji zanieczyszczeń doliny rzeki D. Mając na uwadze tę uchwałę i przepisy ustawy o odpadach, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odpadów składowanych na opisanej powyższej działce nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 2003 r., organ ustalił, że na przedmiotowej działce, głównie na wysokości bloku nr [...] przy ul. F., zalegają odpady pochodzenia budowlanego takie jak: cegła, ziemia, drobny gruz budowlany oraz pojedyncze worki foliowe. Potwierdzał to załącznik nr 4 do cytowanej powyżej uchwały. Organ stwierdził, że odpady mogą być składowane tylko w miejscach wyznaczonych na ten cel /składowiska odpadów/. Zgodnie z art. 34 ustawy o odpadach właściwy organ administracji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Z kolei stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 pkt 13 domniemywa się, że władającym powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Dlatego też nakazano usunięcie odpadów z przedmiotowej działki ich posiadaczowi -M.C.– właścicielowi działki nr [...] . W odwołaniu od powyższej decyzji M.C. wniósł o jej uchylenie w całości oraz anulowanie bezpodstawnych nakazów i obowiązków, których jest adresatem. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach przez przypisanie odwołującemu odpowiedzialności i nałożenie obowiązku usunięcia odpadów - bez podstawy faktycznej, w oparciu o domniemanie nie znajdujące zastosowania w sprawie. Jego zdaniem organ niezasadnie przypisał mu przymiot "posiadacza odpadów", mimo że on żadnymi odpadami faktycznie nie władał. Ponadto organ naruszył przepisy postępowania i prawo do obrony strony poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego ustalającego, kto był posiadaczem odpadów znajdujących się na działce M.C. Zarzucił też nielogiczne, nieżyciowe, formalne i nieadekwatne podejście organu do wykonania uchwały Rady Dzielnicy z dnia [...] sierpnia 2003 r. Uchwałę bowiem należało skierować do służb komunalnych, a nie do człowieka, który nie miał nic wspólnego z powstaniem odpadów. Precyzując powyższe zarzuty odwołujący dodatkowo wskazał, że domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach dotyczy tylko posiadacza odpadów, który na miejscu ich powstania pracuje, mieszka albo prowadzi taką działalność, że istniejące odpady pozostają w bezpośrednim związku z tym zachowaniem lub działalnością. Żadne z powyższych nie dotyczyło M.C. Jego zdaniem, to okoliczni mieszkańcy urządzili to "dzikie wysypisko", a jego likwidacja była problemem Gminy i służb komunalnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2001 r. Nr 62 poz. 628 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że organ l instancji zgodnie z art. 89 k.p.a. przeprowadził w sprawie dowód w postaci wizji na przedmiotowej działce. Kolegium stwierdziło też, że organ l instancji nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia osób winnych składowania odpadów na przedmiotowej działce. Odpowiedzialność administracyjna za składowanie odpadów nie opierała się bowiem na zasadzie winy czy słuszności, lecz zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, ciążyła na każdym posiadaczu odpadów. Przy ustaleniu, kto jest tym posiadaczem, Kolegium miało na uwadze art. 3 ust. 3 pkt 13 cytowanej ustawy, zgodnie z którym przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami /wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną/, domniemywa się przy tym, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zdaniem Kolegium, z faktu, że M.C. jest właścicielem działki nr [...] wynika, że włada faktycznie wszelkimi substancjami znajdującymi się na tej działce. Prawo własności bowiem obejmuje i nieruchomość i to co na niej wzniesione, czy usytuowane. M.C. jest zatem posiadaczem odpadów w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu. Odnosząc się do podnoszonej tezy, że to mieszkańcy bloku nr [...] podrzucali odpady na nieruchomość M.C. organ stwierdził, że to odwołujący powinien ustalić, czy spółdzielnia mieszkaniowa przy ul. F. zapewniała odpowiednią liczbę kontenerów na odpady dla mieszkańców osiedla, a następnie ewentualnie wystąpić na drodze sądowej przeciwko spółdzielni w obronie swoich praw. W skardze M.C. wniósł o uchylenie decyzji l i II instancji i ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l lub II instancji. Zarzucił błędną, nierozsądną, graniczącą z niezrozumiałą dowolnością wykładnię art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach, przez przypisanie "domniemanych obowiązków" właścicielowi nieruchomości, który nie władał, nie posiadał, ani nie był właścicielem, przedmiotowych odpadów. Zarzucił też sprzeczność dokonanych ustaleń z materiałem dowodowym przez bezpodstawne i nie oparte na dowodach przypisanie właścicielowi działki przymiotu "posiadacza odpadów" składowanych na działce. Ponadto zarzucił, że organy orzekające w sprawie zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu umożliwiającego skarżącemu obronę i sprawdzającego jego zarzuty. Precyzując powyższe skarżący podał, że całe postępowanie przed organem l i II instancji naruszało podstawowe zasady wyrażone w art. 6-10 k.p.a. Organy nie wzięły pod uwagę sytuacji i topografii położenia działki nr [...] . "Dzikie wysypisko gruzu" powstało bowiem w okolicy bloku nr [...] , a właściciel działki nr [...] mieszkał w zupełnie innym miejscu, nie miał nic wspólnego z powstaniem odpadów i ich składowaniem na jego działce. Dodał, że organ II instancji w ogóle nie dał skarżącemu możliwości sprawdzenia jego zarzutów i nie "rozprawił się" z nimi. Niezrozumiałe było także wskazywanie skarżącemu, by to on ustalił, czy spółdzielnia osiedla mieszkaniowego należycie wywiązywała się z obowiązku dostarczenia odpowiedniej ilości kontenerów na odpady. Skarżący zarzucił także rażące naruszenie jego prawa do obrony poprzez uchylanie się przez organy administracyjne od ustalenia, że M.C., wbrew ustawowemu domniemaniu, nie był posiadaczem odpadów. W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2007 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Dodał, że pojęcie "posiadacza odpadów" łączy się z jakimś działaniem lub postępowaniem podmiotu, który ma związek z powstaniem lub istnieniem tych odpadów. Tymczasem zachowanie skarżącego nie wskazywało na istnienie takiego związku. Domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach w jego ocenie podlegało obaleniu, gdyż bezsporne było, że to mieszkańcy pobliskich bloków urządzili sobie na działce M.C. "dzikie wysypisko". Dodał, iż ochrona przedmiotowej nieruchomości przez właściciela przed takimi działaniami była niewykonalna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i powtarzając motywy tam przedstawione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przepisie art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach sformułowana została ustawowa definicja "posiadacza odpadów" . Posiadaczem, wedle pierwszej części tej regulacji, jest każdy, kto faktycznie włada odpadami, w tym przede wszystkim ich wytwórca. Tę część definicji organ I instancji w motywach swego rozstrzygnięcia w ogóle pominął, przywołując jedynie cześć drugą, wedle której "domniemywa się, że władający powierzchnią...jest posiadaczem odpadów". Wprowadzenie w akcie prawnym domniemania z reguły ma na celu złagodzenie rygorów dowodowych zwłaszcza tam, gdzie dowodzenie wprost może nastręczać problemy, a same założenia i cele leżące u podstaw podjęcia określonej regulacji za takim uproszczeniem przemawiają. Jeżeli jednak akt taki reguluje stosunku administracyjne, a odwoływanie się do domniemania następuje w postępowaniu administracyjnym, to zastosowanie mieć muszą także podstawowe zasady rządzące takim postępowaniem. Przede wszystkim więc, stosownie do przepisu art. 7 kpa, obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy, oraz uwzględnienie zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Opisana w ten sposób "inkwizycyjna" rola organu administracji oznacza między innymi i to, że korzystając z ustawowego domniemania, organ musi wskazać i wykazać przesłanki do tego go uprawniające na gruncie konkretnej, rozstrzyganej sprawy. W ramach zaś tej powinności mieści się ustalenie i ocena, czy w sprawie istnieją okoliczności mogące domniemanie obalić. Jest oczywiste, że we wskazaniu i ustaleniu takich okoliczności istotną rolę odgrywa zazwyczaj strona, której grożą negatywne skutki domniemania. Nawet jednak brak aktywności takiej strony nie zwalnia organu od poczynienia ustaleń przy użyciu dostępnych środków , od wskazania i uwzględnienia w ocenie wszystkich istotnych i znanych faktów i od określenia ich znaczenia w sprawie. Tymczasem w sprawie poddanej osądowi organy obu instancji do porządku dziennego przeszły nad informacjami przekazanymi podczas rozprawy administracyjnej w dniu 26 września 2003 r. przez żonę skarżącego, a także nad treścią uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. , w związku z którą wszczęto postępowanie. Wyraźne wskazanie, że na działce skarżącego istnieje "dzikie" wysypisko gruzu /odpadów/ nie zostało skonfrontowane z innymi okolicznościami sprawy, w tym z położeniem działki /w pobliżu bloku mieszkalnego/ , z miejscem zamieszkania i wykonywania pracy lub innych zajęć przez skarżącego, podejmowanymi przez niego /jego rodzinę/ dotychczas działaniami związanymi z wysypiskiem itp. Zaniechania tego żadną miarą nie usprawiedliwia przedstawione przez organ odwoławczy stanowisko, zgodnie z którym właściciel nieruchomości może wystąpić na drogę sądową przeciwko Spółdzielni Mieszkaniowej, o ile ustali jej zaniedbania w zapewnieniu swym członkom /mieszkańcom bloku/ odbioru odpadów. Pomijając już prawny walor takiego "pouczenia" stwierdzić należy, że nałożenia obowiązku usunięcia odpadów, a więc wydania nakazu o charakterze publicznoprawnym, nie może uzasadniać sama w sobie możliwość dochodzenia przez stronę od rzeczywistego "sprawcy" roszczeń cywilnoprawnych . Przepisy ustawy o odpadach nie ustalają żadnych relacji między nakazami administracyjnymi i roszczeniami cywilnoprawnymi w tym przedmiocie. Wbrew zaś temu, co stwierdził organ odwoławczy prawo własności nieruchomości nie obejmuje "wszystkiego, co zostanie na niej wzniesione, czy usytuowane". Zgodnie z art. 191 kc własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową, a zgodnie z art. 48 kc do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Nietrudno zauważyć, że odpady na nieruchomości – to nie jej części składowe, a jako odrębne rzeczy ruchome wcale nie muszą "dzielić losów" nieruchomości. Opisane konstatacje organu przekonują o niezrozumieniu roli i istoty omawianego domniemania . Jak wyżej wskazano, domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2003 r. o odpadach ma ułatwić wskazanie adresata nakazu, ale tylko w określonej relacji: zastępuje ono dowód na to, że władający gruntem jest posiadaczem odpadów. Obalenie tego domniemania polega na wykazaniu, że władający gruntem nie jest posiadaczem odpadów, a nie na wykazaniu, kto tym posiadaczem /wytwórcą/ w rzeczywistości jest. W razie niemożności skorzystania z domniemania, ustalenie osoby posiadacza i skierowanie do niej odpowiedniego nakazu jest obowiązkiem organu. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2004 r. IV SA 2710/03 /LEX 152400/ co do tego, na jakim etapie rozpatrywania sprawy i w jakich okolicznościach organ może odwołać się do omawianego domniemania. Władający gruntem uznawany jest za posiadacza odpadów nie wtedy bowiem, kiedy ze względu na trudności dowodowe nie ustalono rzeczywistego posiadacza, lecz wtedy, kiedy jeszcze domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 13 nie zostało obalone. Jeśli jest rzeczą wiadomą, że władający gruntem tym posiadaczem nie jest, to bez względu na stopień trudności dowodowych w ustaleniu posiadacza rzeczywistego, wskazanie adresata nakazu w oparciu o domniemanie nie jest dopuszczalne. W sprawie niniejszej – jak się wydaje – nie ma wątpliwości, że skarżący posiadaczem odpadów nie jest, a w każdym razie organy nie uznały za niezgodne z rzeczywistością zawarte w materiale sprawy informacje dotyczące charakteru i pochodzenia wysypiska, urządzonego wbrew woli i bez akceptacji skarżącego. W takiej sytuacji przerzucenie na właściciela nieruchomości obowiązku poszukiwania rzeczywistego posiadacza odpadów nie może być akceptowane. Ostatecznie stwierdzić należy, że organy, przyjmując błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach, nie wyjaśniły sprawy w jej istocie – nie dokonały bowiem ustaleń i ocen co do tego, czy w okolicznościach sprawy niniejszej domniemanie jest skuteczne, czy też zostało obalone. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.