II SA/Kr 252/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z.L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 20 czerwca 2001 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] 2000 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 142, poz. 950 z późn. zm.) pozbawił J. L. uprawnień kombatanckich, przyznanych przez Zarząd Wojewódzki Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w N. dnia [...] lutego 1989 roku z tytułu utrwalania władzy ludowej od [...] czerwca 1946 roku do [...] sierpnia 1948 roku. Organ w uzasadnieniu wskazał, że wymienione uprawnienia zostały przyznane J. L. na podstawie zaświadczenia Wojskowej Komendy Uzupełnień w N., potwierdzającym służbę w [...] Wojsku Polskim od [...] czerwca 1948 roku do [...] grudnia 1949 roku. Z posiadanych akt wynika, że jednostka nie brała udziału w walkach z Ukraińską Powstańczą Armią ani oddziałami Wehrwolfu. Do sytuacji tej ma zatem zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach (...), przewidujący pozbawienie uprawnień kombatanckich osób, które uzyskały je z tytułu walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej lub z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 4. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy, za działalność kombatancką uznaje się uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz Wehrwolfu, co w przypadku J. L. nie miało miejsca. Kierownik Urzędu zaznaczył też, iż postępowanie weryfikacyjne prowadził zgodnie z art. 10 i art. 73 k.p.a. J. L. wniósł w terminie o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawiając zaświadczenie o przebiegu służby wojskowej. Podniósł, że jego rodzice zginęli w obozie koncentracyjnym K.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 roku, znak [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] utrzymał w mocy decyzję własną, jako podstawę prawną powołując art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 142, poz. 950 z późn. zm.). Organ wskazał, że skarżący nabył uprawnienia wyłącznie z tytułu udziału w walkach o utrwalenie władzy ludowej. W okresie, zaliczonym do działalności kombatanckiej pełnił służbę w Wojsku Polskim, nie biorąc w tym czasie udziału w walkach z oddziałami, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach (...), co ustalono na podstawie akt byłego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację oraz informacji, uzyskanych w toku postępowania weryfikacyjnego. Kierownik wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzono, iż postępowanie weryfikacyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja wydana zgodnie z obowiązującą ustawą o kombatantach. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, J. L. wniósł w terminie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie podnosząc, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem i uważa je za krzywdzące. Zdaniem skarżącego brak możliwości odnalezienia imiennych wykazów żołnierzy, biorących udział w akcjach, nie może działać na jego niekorzyść. Nadmienił, że jego rodzice zginęli w obozie koncentracyjnym K., a nadto dołączył do skargi pisemne zeznanie świadka. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] wniósł o jej oddalenie i podniósł, że zarzuty zawarte w skardze w świetle obowiązujących przepisów nie mają wpływu na wynik sprawy. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2005 roku sygn. akt II SA/Kr 2163/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć skarżącego J. L.. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2009 roku sygn. akt II SA/Kr 2163/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie z udziałem wdowy po zmarłym skarżącym- Z. L.. Sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą II SA/Kr 252/09. W niedatowanym piśmie procesowym, które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 14 kwietnia 2009 roku, skarżąca Z. L. podniosła, że organ bezzasadnie powołuje się na przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach (...), a decyzja nadto ewidentnie narusza art. 1 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 6 tejże ustawy. Zarzuciła, że w sprawie nie można pomijać wyjaśnienia Centralnego Archiwum Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2000 roku, dotyczących przebiegu działań [...] pułku KBW, w szczególności zawierającego informację o walkach tej jednostki z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii. Z zaświadczenia wynika, że jednostka, w której służył J. L., była traktowana jako wojskowa. Wskazała także, że co prawda brak wykazu żołnierzy, którzy uczestniczyli w tych walkach, ale możliwe jest oparcie się na znajdujących się w aktach sprawy zeznaniach świadka J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.s.a. ). Skarga podlega rozpoznaniu pomimo ujawnionego faktu śmierci W. M. w toku postępowania sądowoadministracyjnego, które jednak z tej przyczyny nie stało się bezprzedmiotowe. Uwzględniając treść art. 25 ustawy z dnia 24.01.1991r. kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. z 1997r. Nr 142, poz. 950 z późn. zm. - zwana dalej ustawą ), przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22.09.1997r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień, a także treść art. 20 ust. 3 ustawy w brzmieniu poprzednio i aktualnie obowiązującym należy uznać, że w sytuacji śmierci osoby, której uprawnień kombatanckich dotyczy postępowanie weryfikacyjne stroną tego postępowania jest pozostały po niej współmałżonek ( wdowa, wdowiec ), któremu przysługuje uprawnienie (uprawnienie pochodne) do korzystania z uprawnień kombatanckich po zmarłym współmałżonku (§ 2 oraz § 10 pkt 2 lit. b rozporządzenia ). Stroną skarżącą po wydaniu w niniejszej sprawie postanowień o zawieszeniu i podjęciu zawieszonego postępowania sądowoadministracyjnego jest ostatecznie Z. L. - jako następca prawny zmarłego męża, która pomimo pouczenia nie złożyła oświadczenia o cofnięciu skargi. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Stosownie do art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Artykuł 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24.01.1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organ administracji w niniejszej sprawie stanowił podstawę pozbawienia uprawnień kombatanckich osób, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Uprawnienia zachować miały jedynie osoby, które uczestniczyły w wojnie domowej w [...] w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od [...].05.1945 r. do [...].06.1947r. W związku pojawiającym się w 25 ust. 2 pkt 2 nawiązaniem do uprawnień z tytułów określonych w ustawie, należy wskazać, że stosownie do unormowań w niej zwartych źródłem uprawnień kombatanckich jest: działalność kombatancka określona w art. 1 ust. 2, zrównana z nią działalność przewidziana w art. 2 i represje oznaczone w art. 4, przy czym w myśl art. 1 ust. 2 pkt 6 źródło takie stanowi uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu. Jak słusznie podkreślono w wyroku NSA w Warszawie z 18.12.2001r.V SA 1477/01 (LEX Omega nr 121930 ), osoba ubiegająca się o uprawnienia kombatanckie, jeśli nawet ma kilka przewidzianych ustawą tytułów, dysponuje nie kilkoma, lecz jednym prawem podmiotowym stwarzającym możliwość dochodzenia uprawnień kombatanckich, opartym na kilku tytułach stanowiących podstawę faktyczną prawa podmiotowego. W uchwale NSA z dnia 4.03.2002 r. sygn. akt OPS 13/01 (ONSA 2002/4/132 ) eksponuje się trafnie, że "wniosek (zarzut) osoby, której uprawnień kombatanckich dotyczy postępowanie o pozbawienie tych uprawnień na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.), wskazujący na zachowanie uprawnień z tytułów określonych w tej ustawie, powinien być rozpoznany i rozstrzygnięty w postępowaniu weryfikacyjnym w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich". W ślad za tym, w wyroku NSA z dnia 21.06.2002r. VSA 2541/01(ONSA 2003/3/100 ) podkreśla się, że "przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) stanowi samodzielną podstawę prawną do orzekania przez organ administracji publicznej w sprawach o pozbawienie uprawnień kombatanckich nabytych na podstawie przepisów dotychczasowych, to jest obowiązujących przed wejściem w życie tej ustawy i - jako przepis o charakterze szczególnym w porównaniu z art. 25 ust. 3 tej ustawy - jest stosowany niezależnie od weryfikacji". W wyroku NSA z dnia 15.02.2002r. V SA 1532/01 (LEX Omega nr 121890) podnosi się , że "postępowanie prowadzone na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1991 r. o kombatantach nie jest nowym postępowaniem w sprawie nadania uprawnień kombatanckich i nie zwalnia Kierownika Urzędu z obowiązku zbadania, czy weryfikowany prowadził działalność lub podlegał represjom określonym w art. 1 ust. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o kombatantach". Konsekwencją tych poglądów, które podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, jest obowiązek organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w przedmiocie pozbawienia określonej osoby uprawnień kombatanckich wyjaśnienia przed wydaniem decyzji, w drodze postępowania dowodowego, czy inne tytuły - różne od utrwalania władzy ludowej, uzasadniają uprawnienia kombatanckie w wypadku twierdzeń, co do ich istnienia. W niniejszej sprawie skarżący przedstawił jako załącznik do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaświadczenie Wojskowej Komendy Uzupełnień w N., z którego wynika, że jednostka, w której pełnił służbę ([...] pułk Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego) brała udział w zwalczaniu oddziałów Ukraińskiej Powstańczej Armii w lutym 1949 roku (k. 18 akt administracyjnych). Z tego samego zaświadczenia wynika również, że J. L. odbywał służbę wojskową w tejże jednostce do dnia [...] grudnia 1949 roku. Organ administracji nie ustosunkował się jednak do treści tego zaświadczenia, stwierdzając niezgodnie ze stanem faktycznym, że strona nie nadesłała żadnych dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany decyzji. Tymczasem w świetle zaświadczenia, o którym mowa, ustalenia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, jakoby jednostka, w której skarżący służył, nie brała udziału w walkach z oddziałami wymienionymi w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy, jawią się jako dowolne. Przy braku pełnych ustaleń oraz oceny dowodów obie kontrolowane decyzje należy uznać za wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. o 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis, W-wa 2005, str. 145, t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", zaś rzeczą organu administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zarówno skarżący, jak i następnie Z. L. pouczeni przed rozprawą o treści art. 200 p.p.s.a. i art. 210 p.p.s.a. nie złożyli wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.