II SA/Kr 2524/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : NSA Andrzej Irla AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J.S. i J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących J.S. i J.S. kwotę 50 /pięćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał J. i J.S. rozbiórkę wykonanych miejsc postojowych na dz. nr "1" i "3" w B. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożono na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych miejsc postojowych na dz. nr "1" i "2" do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 marca 2002 r. W związku z niedostarczeniem w określonym terminie dokumentacji nałożonej w/w decyzją zastosowanie ma art. 51 ust 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie nie wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 51 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. złożyli J. i J. S. Podnieśli, że na działce nr "1" zostało przesunięte frontowe ogrodzenie, na co uzyskali pozwolenie z Urzędu Miasta w B. W związku z tym powstała zatoczka o wymiarach 8,9 x 4,5 m. Teren został wyłożony nietrwałymi płytami ażurowymi. Teren ten nie stanowi ogólnodostępnego parkingu. Jest to zatoczka na ich działce. Utwardzony plac nie stanowi, ich zdaniem, obiektu budowlanego ani budowli. Nie wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Posiadają zgodę Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Inwestycji na zjazd z ulicy publicznej na ten plac. Podnieśli także, że H.R. przez przypadek została ujęta jako strona. W wyniku rozpatrzenie odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej treści rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nakazując J. i J.S. rozbiórkę miejsc postojowych wykonanych na dz. nr "1" i "2" w B. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że inwestorzy wykonali miejsca postojowe o wymiarach 8,90 x 4,50 m dla ok. 4 samochodów. Teren ten został wyłożony płytami ażurowymi. Zdaniem organu odwoławczego "zapłytowanie" części działki stanowi inwestycję wnoszącą zmiany w pasie przyległym do ul. S., zmieniającą jego funkcję i dotychczasowe sposób jego użytkowania. Organ odwoławczy kwalifikuje inwestycje jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W świetle art. 29, w którym ustawodawca dokonał wyłączeń z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, inwestycja ta nie znajduje odzwierciedlenia w tym przepisie mającym charakter wyczerpujący. Zgodnie natomiast z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. skoro inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego uprzednio wydaną decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to w świetle art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego należało orzec rozbiórkę. Stanowi on, że w takich sytuacjach nie wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 art. 51 Prawa budowlanego organ orzeka rozbiórkę obiektu lub jego części. Organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu, gdyż, jak uzasadnił: "Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych". W skardze do sądu administracyjnego J. i J. S. podnieśli, że zaskarżona decyzja jest bezzasadna. Nakazuje ona bowiem inwestorom rozbiórkę miejsc postojowych na działce, która w ogóle nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. To na działce nr "1" a nie jak podano na działkach o numerach "3" i "2" należących do S. nastąpiło przesunięcie ogrodzenia i powstanie w wyniku tego zatoczki o wymiarach 8,9 x 4,5 m. Zaskarżona decyzja nakazującą rozbiórkę tego utwardzonego terenu zatoczki narusza prawo. To jest tylko utwardzona część działki. Nie stanowi ona ogólnodostępnego parkingu. Nie jest obiektem budowlanym ani budowlą. Utwardzenie miało doprowadzić jedynie do możliwości korzystania z nieruchomości a nie, jak interpretują organy nadzoru budowlanego, umożliwić korzystanie z budynku znajdującego się na tej działce. Nie zgadzają się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że utwardzenie spowodowało zmianę funkcji dotychczasowego sposobu użytkowania działki. Decyzja ewidentnie, ich zdaniem, narusza ich prawa, naraża ich na straty materialne i ogranicza swobodne użytkowanie ich działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga J. i J. S. jest zasadna, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Sądowa kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. art. 7 i 77 k.p.a. Nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Z akt sprawy wynika, że bez pozwolenia na budowę inwestorzy wykonali utwardzenie płytami ażurowymi fragmentu terenu (zatoczki) działki, powstałego w wyniku przesunięcia ogrodzenia frontowego nieruchomości, od ul. S., na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Zgodzić się trzeba z organami orzekającymi w sprawie, iż utwardzenie przedmiotowego terenu własnej działki na poczet miejsc postojowych dla samochodów, należy zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zakwalifikować jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Na jego wykonanie niezbędne było posiadanie pozwolenia na budowę, ponieważ nie było zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 29 i 30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu przedmiotowego terenu stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie są budową w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Słusznie zatem organy administracji uznały, iż w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2, który stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności i art. 51 ust. 4, który stanowi, że przepisy art. 51ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Skoro inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to w myśl art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego: "2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części" Prawidłowo więc organy orzekające zastosowały ostatnio przytoczony przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Orzekając jednak o rozbiórce przedmiotowych miejsc postojowych należało w sposób nie budzący wątpliwości dokonać ustaleń ich lokalizacji. Organ I instancji przeprowadzał dowód z oględzin na działce nr "1" (k. 5 akt I instancji, znak: [...]), stwierdzając, że to na niej wykonano przedmiotowe miejsca postojowe. Rozstrzygnięcie tymczasem decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...] obejmuje działki o nr nr "3" i "2". Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji tak aby można było zidentyfikować przedmiot nakazu rozbiórki. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r. IV SA 1418/97; LEX nr 47875). Mając więc na względzie zwłaszcza ten ostatni aspekt - poddania decyzji egzekucji - bez usunięcia powyższych sprzeczności i bez jednoznacznych ustaleń w tym względzie nie mogła decyzja organu I instancji zostać uznaną za odpowiadającą prawu. Również i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając powtórnie w tej sprawie w ramach kompetencji merytoryczno-reformacyjnych nie ustrzegł się błędu. W swoim rozstrzygnięciu określił, że nakazuje, podobnie jak to uczynił organ I instancji, rozbiórkę miejsc postojowych wykonanych na działkach "3" i "2" w B. Także i ten organ nie wyjaśnił sprzeczności co do lokalizacji mimo, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wskazywano, że to na działce nr "1" doszło do przesunięcia ogrodzenia, a następnie do utwardzenia terenu powstałego w wyniku tego działania. Oględziny natomiast przeprowadzano na działce nr "1". Zwrócić należy uwagę, że w tego rodzaju sprawach sporządzany podczas oględzin szkic sytuacyjny, określający miejsce, czy to obiektu, czy też, jak w tym wypadku urządzenia budowlanego, musi być wykonany precyzyjnie z zaznaczeniem kierunków świata względem których obiekt jest usytuowany, dokładnych jego parametrów, a przede wszystkim granic i numerów działek. W ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego zobligowane będą zatem do dokładnego ustalenia na jakich działkach usytuowane są przedmiotowe miejsca postojowe. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).