II SA/Kr 253/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M.L., W.B., R.H., J.S., R.Z., K.Z., J.K., M.R., E.B., Komitetu "A" na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 grudnia 2001 Nr : [...] w przedmiocie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu I uchyla zaskarżone postanowienie , II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących kwotę [...]( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia [...] 2001r., nr [...], Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. orzekł o obowiązku opracowania raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia p.n. "Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na terenie byłej fermy lisów na stację segregacyjno-przeładunkową odpadów komunalnych na działkach nr [...],[...],[...] w miejscowości S.", albowiem charakter inwestycji może mieć wpływ na pogorszenie warunków środowiska, a co się z tym wiąże warunków higieniczno-sanitarnych zdrowia i życia ludzi. W podstawie prawnej powołano się na art. 3 i art. 12 ust. 1 Ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej, Ustawę z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw oraz art. 123 kpa. W wyniku rozpoznania zażalenia na to postanowienie organ II instancji -Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 28.12.2001r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 123 i 138 §1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że merytorycznie stanowisko zajęte przez organ I instancji jest słuszne, jednakże "na tym etapie postępowania Powiatowy Inspektor Sanitarny wydaje tylko opinię, która nie rozstrzyga w sprawie i nie służy na nią zażalenie. Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska zażalenie przysługuje na postanowienie organu decyzyjnego tj. Urzędu Gminy w S.". Na to postanowienie skargę do sądu administracyjnego wnieśli M.L., R.Z., K.Z., J.K., W.B., R.H., E.B., J.S., M.R. i Komitet "A". W skardze zarzucili naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony Środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, art. 49 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, art. 68 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, jak również art. 7, art. 10, art. 16, art. 28 w zw. z art. 40 §1 i §3, art. 77 i nast., art. 109 pkt 1 w zw. z art. 126, art. 138 §1 pkt 2 ustawy kpa. Podnoszą, że powołany w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę dla rozstrzygnięć o treści, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w sprawie. Sentencja zaskarżonego postanowienia pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czym organ II instancji rażąco naruszył przepisy prawa. Zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zdanie: "Jednakże na tym etapie postępowania wydaje tylko opinię, która nie rozstrzyga w sprawie i nie służy na nią zażalenie. Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia prawo ochrony środowiska ( Dz.U. Nr 62, poz.627 ) zażalenie przysługuje na postanowienie organu decyzyjnego tj. Urzędu Gminy S." świadczy o całkowitej nieznajomości przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, które należałoby zastosować w przedmiotowej sprawie, albowiem z brzmienia ust.3 art. 51 Prawa ochrony środowiska wyraźnie wynika, że organ właściwy do wydania decyzji stwierdza obowiązek sporządzenia raportu po zasięgnięciu opinii, a zatem jest to podstawa do prowadzenia tego postępowania w trybie art. 106 k.p.a. Konsekwencją powyższego było uprawnienie do złożenia zażalenia stosownie do prawidłowego pouczenia organu pierwszej instancji, a w dalszej kolejności uprawnienie do skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazują ponadto, że zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone wszystkim stronom wnoszącym zażalenie, czym naruszono art. 10, art. 109 w zw. z art. 126 k.p.a., jak również, że organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w zażaleniu z dnia 3 grudnia 2001r., w którym skarżący przedstawili wyczerpująco stan faktyczny i obowiązujący w tym zakresie stan prawny, w związku z czym zostały naruszone przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Podnieśli, że kluczową rolę w tym postępowaniu odgrywa data wniosku złożonego przez inwestora o wydanie decyzji wzizt, czyli data wszczęcia postępowania tj. [...] 2000 r. oraz fakt uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją SKO z [...] 2001r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Zasadny jest podniesiony w skardze zarzut sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a powołaną podstawą prawną tego rozstrzygnięcia. Powołany w zaskarżonym postanowieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę dla uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości albo w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź umorzenia postępowania w sprawie. Tymczasem sentencja zaskarżonego postanowienia świadczy o tym, że organ zastosował art. 138 §2 kpa., pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Dodatkowo podnieść należy, że treść uzasadnienia zdaje się świadczyć o tym, że intencją organu było uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania odwoławczego, skoro twierdzi on, że nie przysługiwało zażalenie na postanowienie organu I instancji. Z sentencji natomiast wynika, że uchylono postanowienie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Istnieje zatem sprzeczność pomiędzy treścią sentencji, a uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia. Zasadne są także zarzuty skargi dotyczące błędnej interpretacji art. 51 Ustawy z dnia 27 kwietnia prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ). Ustawodawca w przepisie tym uregulował wyraźnie jedynie formę prawną rozstrzygnięcia w sprawie obowiązku sporządzenia raportu wskazując, że ma to być postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Nie uregulował natomiast wyraźnie formy opinii, która poprzedzać ma wydanie przedmiotowego postanowienia. Zastosowanie jednakże będą mieć tutaj zasady ogólne określone w art. 106 kpa. Także zatem opinia winna mieć formę postanowienia, na które stronom służy zażalenie. Wbrew zatem twierdzeniu organu II instancji, rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszej sprawie powinny mieć formę postanowień, na postanowienie zaś organu I instancji stronom przysługiwało prawo wniesienia zażalenia, a na postanowienie organu II instancji skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego przyjąć należy, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie organu II instancji wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 51 §3 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 106 §1 kpa i art. 107 §1 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie można też uznać, że lakoniczne, jednozdaniowe ustosunkowanie się merytoryczne do obowiązku sporządzenia w przedmiotowej sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, ograniczające się jedynie do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest sporządzenie raportu, jest wystarczające i zgodne z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §3 kpa. To uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Organ nie ustalił także w należyty sposób stron postępowania. Pomimo, że zażalenie podpisało 9 osób fizycznych i Komitet ":A", organ doręczył postanowienie jedynie jednej z nich, nie ustalając, czy pozostali skarżący są członkami Komitetu "A", czy też składają skargę niezależnie od niego, a także jaki jest status prawny tego Komitetu i kto go może reprezentować. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami, naruszając art. 10, art. 28, art. 109 w zw. z art. 126 kpa. Także powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadne są natomiast zarzuty skargi dotyczące błędnego zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska ze względu na brzmienie przepisów intertemporalnych i fakt, że postępowanie niniejsze zostało wszczęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2000r. i toczy się nadal po uchyleniu decyzji wzizt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją SKO z [...] 2001 r., a więc zastosowanie winny znaleźć przepisy dotychczasowe. W chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu 28.12.2001r. obowiązywała ustawa Prawo ochrony środowiska, (weszła w życie z dniem 1 października 2001r. - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska). Z jej art. 3 ust. 1 wynika, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy lecz niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten jednakże nie będzie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania, albowiem w sprawie o wydanie decyzji wzizt doszło do wydania w dniu [...] 2001 r. decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 16 §1 kpa przymiot ostateczności mają decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, a zatem m.in. wszystkie decyzje organu II instancji. Wydana więc w dniu [...] 2001r. decyzja SKO w N. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, była decyzją ostateczną, przedmiotowa sprawa nie jest zatem sprawą "niezakończoną wydaniem decyzji ostatecznej". Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, zaskarżone postanowienie zostało uchylone stosownie o treści art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny winien w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.