II SA/Kr 253/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r., znak: [....] , wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że odwołanie J.L. z 21 września 2016 r. od decyzji Starosty O. z dnia 25 lipca 2016 r., znak: [....] , zobowiązującej go do uiszczenia opłaty obciążającej wysokością świadczeń w stosunku do odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji szczegółowych na rok 2016 r. w wysokości 9850,00 zł., zostało wniesione z uchybieniem terminu . Orzekając w ten sposób Kolegium powołało treść art. 129 k.p.a. i art. 44 k.p.a. Wyjaśniło następnie, że w niniejszej sprawie decyzja organu z dnia 25 lipca 2016 r. została wysłana do adresata za pośrednictwem operatora pocztowego, jakim jest Poczta Polska. W aktach sprawy znajduje się koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji. Na dokumencie tym można odczytać adnotację, iż w dniu 1 sierpnia 2016 r. adresata nie zastano, a przesyłkę awizowano. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje informacja, że "z powodu niemożności doręczenia przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w [....] w dniu 1 sierpnia 2016 r." Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dni pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z powodu niepodjęcia przesyłki ponownie awizowano ją w dniu 9 sierpnia 2016 r. Na koniec uwidoczniono datę zwrotu przesyłki do nadawcy w związku z jej niepodjęciem - 17 sierpnia 2016 r. Powyższe adnotacje były potwierdzane podpisami listonosza. Wobec powyżej opisanego sposobu doręczenia Kolegium stwierdziło, że jest on prawidłowy i spełnia wymagania przepisów prawa. W konsekwencji doręczenie było skuteczne z dniem 15 sierpnia 2016 r . i od tego dnia biegł stronie czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Ostatnim dniem terminu był 29 sierpnia 2016 r. Fakt ponownego wysłania stronie decyzji nie otwiera jej kolejnego terminu do wniesienia odwołania. Prawidłowe doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. wywołuje skutki prawne i nie jest możliwe rozpoznanie odwołania wniesionego w późniejszym terminie. Ponowne, późniejsze doręczenie decyzji miało jedynie skutek informacyjny. Odwołujący podkreśla, iż decyzja trafiła do jego rąk w dniu 15 września 2016 r., jednakże nie oznacza to, iż z tym dniem nastąpiło doręczenie decyzji w myśl obowiązujących przepisów i z tym dniem zaczyna płynąć termin do odwołania. W analogicznej do omawianej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ponowne (drugie) doręczenie decyzji adresatowi nie wywarło żadnego skutku prawnego (procesowego) - jaki Kodeks postępowania administracyjnego wiąże z doręczeniem decyzji stronie. W sytuacji bowiem prawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie podwójnego awizowania, zastosowanie znalazł w sprawie art. 44 § 4 k.p.a. Ponowne doręczenie decyzji nie otworzyło stronie nowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji o pozostawało ono bez znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania. (WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1137/13.) Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, mając na uwadze daty doręczenia decyzji i złożenia odwołania Kolegium uznało, że przedmiotowe odwołanie zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a, który to termin wynosi 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji, o czym strona została prawidłowo pouczona. Odwołanie od powyższej decyzji mogło być złożone najpóźniej w dniu 29 sierpnia 2016 r., zostało zaś złożone w dniu 21 września 2016 r. (data widniejąca na datowniku Poczty Polskiej na kopercie, w której wpłynęło odwołanie). Na koniec Kolegium wskazało, że przepisy k.p.a. przewidują instytucję przywrócenia terminu (art. 58 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jednakże w przedmiotowej sprawie, takiego wniosku nie złożono. W żadnym razie nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu albowiem naruszałoby to przepisy prawa i skutkowałoby nieważnością wydanej decyzji. Wnoszące w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 grudnia 2016 r., znak: [....] , J.L. podał, że kwestionuje go z uwagi na uzasadnienie. Skarżący wyjaśnił, że nie był w stanie odebrać decyzji, która był awizowana albowiem przez niespełna 3 miesiące przebywał na delegacji. Taką informację córka przekazała w punkcie poczty, w którym można odbierać listy, lecz Pani tam pracująca nie odnotowała tego w odpowiedni sposób i została tylko adnotacja "nie podjęto w terminie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu i jego motywy, a także okoliczności wynikającego z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności, zaskarżony akt administracyjny został wydany na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi w zdaniu pierwszym, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W sprawie niniejszej organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 129 k.p.a.: § 1. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. § 2. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. § 3. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł odwołanie z daty 16 września 2016 r, nadając go w urzędzie pocztowym 21 września 2016 r., z zachowaniem pośredniego trybu. Przepisy szczególne nie przewidują w tym przypadku innego terminu, niż określony w art. 129 § 2 k.p.a. Charakterystycznym jest, że w niniejszej sprawie Starosta [....] doręczał dwukrotnie skarżącemu decyzję z dnia 25 lipca 2016 r., znak: [....] , w obu przypadkach na zasadach doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywiązało wagę wyłącznie do pierwszego z nich, uznając kolejne za mające charakter jedynie informacyjne. Powyższej oceny Kolegium dokonało pomimo faktu, że Starosta [....] w żaden sposób nie sygnalizował stronie takiego stanu rzeczy dokonując drugiego doręczenia. Nadto przekazując odwołanie organowi drugiej instancji Starosta [....] powołał w piśmie przewodnim z dnia 29 września 2017 r., znak: [....] między innymi art. 129 §1 - § 2 2 k.p.a. oraz stwierdził wprost, że przesyła odwołanie wniesione w ustawowym terminie. W konkretnym stanie faktycznym niniejszej takie stwierdzenie organu pierwszej instancji w ramach kontroli nie budzi zastrzeżeń. Nie sposób się zgodzić natomiast ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a to z tej przyczyn, że pierwsze doręczenie skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji nie było skuteczne. Z tego też powodu nie można uznać, że organ odwoławczy w sposób adekwatny zacytował tezy jednego z uzasadnień wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Artykuł 41 k.p.a stanowi : § 1. W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. § 2. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Uwzględniając powyższe regulacje w orzecznictwie akcentuje się słusznie , że na organie ciąży, wynikający z art. 9 k.p.a., obowiązek pouczenia strony już przy pierwszym doręczeniu korespondencji w sprawie o powinności wynikającej z art. 41 § 1 k.p.a. Dla przyjęcia fikcji doręczenia na nieaktualny adres w przypadku niepoinformowania przez stronę organu nawet o czasowej zmianie adresu w toku postępowania konieczne jest faktyczne doręczenie jej pouczenia o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu. W sytuacji zaniechania przez organ dokonania takiego pouczenia, jeżeli pierwsze doręczenie decyzji stronie nie zostało dokonane skutecznie (poprzez jej faktyczne odebranie), przyjęcie fikcji doręczenia nie jest możliwe. Zobowiązany ma bowiem obowiązek powiadamiania organu o każdej zmianie swego adresu dopiero w toku postępowania i po skutecznym pouczeniu go o tym obowiązku i skutkach niezastosowania się do niego (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 561/14, LEX nr 1647396 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 563/14, LEX nr 1488298). Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę O. skarżący nie otrzymał zawiadomienia o treści art. 41 k.p.a. Dokonane w takich warunkach pierwsze doręczenie J.L. decyzji z dnia 25 lipca 2016 r., znak: [....] , nie było zatem skuteczne. Z uwagi na odebranie decyzji doręczanej powtórnie, której odbiór potwierdził dorosły domownik 9 września 2116 r., a która jak podał skarżących w odwołaniu trafiła do jego rąk 15 września 2016 r., bieg terminu do wniesienia odwołania winien być liczony od daty faktycznego doręczenia decyzji stronie. W tej sytuacji odwołanie z darty 16 września 2016 r., nadane w urzędzie pocztowym 21 września 2016 r., jest odwołaniem wniesionym z zachowanie ustawowego terminu. Dodatkowo można zwrócić uwagę na fakt, że również drugie doręczenie decyzji stronie zawierało wyłącznie pouczenie o prawie wniesienia odwołania. Gdyby przyjąć, że to pouczenie było w istocie błędne, to należy mieć na uwadze, że przepis art. 112 k.p.a., w myśl którego błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia - jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Artykuł 200 p.p.s.a stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Zgodnie z treścią art. 210 p.p.s.a: § 1. Strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. § 2. Przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu. W niniejszej sprawie J.L. pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie nie złożył wniosku o zwrot kosztów postępowania, które stanowił uiszczony wpisu od skargi w wysokości 100,00 zł.