II SA/Kr 253/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Anna Szkodzińska SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg H. G. i J. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 8 stycznia 2018 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę H. G. II. w uwzględnieniu skargi J. G. uchyla zaskarżone postanowienie. Starosta [...] decyzją nr [...] z 28.04.2017 r. znak: [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W. i S. B. oraz K. i P. B. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami o następujących parametrach technicznych: powierzchnia zabudowy 188,75 m2 powierzchnia użytkowa 270,98 m2 kubatura 984,65 m2 oraz budowa zbiornika na nieczystości dekle, budowa studni kopanej na działce nr [...] położonej w m. S.". Od decyzji tej odwołanie wnieśli H. G. i J. G.. Po rozpatrzenia odwołania H. G. Wojewoda decyzją z dnia 8 stycznia 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z kolei postanowieniem z dnia 8 stycznia 2018 r., znak [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania J. G., gdyż wniesione zostało przez osobę nieposiadającą przymiotu strony postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda wskazał, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego przed organem II instancji jest etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Niedopuszczalność odwołania zachodzi w sytuacji, gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca stroną w sprawie. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego, organ l instancji określił obszar oddziaływania projektowanego obiektu i zgodnie z tymi ustaleniami dopuścił do postępowania osoby będące stronami (w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Odwołujący nie został uznany przez organ l instancji za stronę postępowania zakończonego inkryminowaną decyzją. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, regulując kwestię kręgu stron na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jego ustalenie dla konkretnego obiektu budowlanego należy do projektanta. Wydanie decyzji z dnia 28.04.2017 r. o pozwoleniu na budowę poprzedziło określenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji przez projektanta (a następnie organ l instancji), który obejmował działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położoną w miejscowości S.. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy wykazała prawidłowość tych ustaleń. Znajdujące się w obszarze oddziaływania nieruchomości zostały oznaczone, a ich właściciele, użytkownicy lub zarządcy uznani za strony przedmiotowego postępowania. J. G. nie jest właścicielem żadnej z wymienionych nieruchomości. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania go za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z 28.04.2017 r. znak: [...] Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli H. G. i J. G.. Zarzucili mu, że J. G. wspólnie z żoną H. jest właścicielem działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. póz. 1369 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. póz. 2188 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania J. G. od decyzji Starosty [...] z 28 kwietnia 2017 r., nr [...], znak: [...] W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga H. G. na to postanowienie podlegała oddaleniu, bowiem skarżąca ta nie posiadała interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. l OSK 3329/15 (LEX nr 2467356) kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Z kolei w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r, sygn. l OSK 115/16 (LEX nr 2442908) NSA przypomniał, że brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje zatem oddaleniem skargi. Wskazać przy tym należy, że H. G. również wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] i odwołanie to zostało merytorycznie rozpoznane przez Wojewodę. W tej sposób zrealizowała swoje uprawnienie jako strony postępowania administracyjnego do poddania aktu administracyjnego kontroli instancyjnej. Miała również możliwość zaskarżenia decyzji Wojewody wydanej na skutek rozpoznania jej odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i poddania jej również kontroli sądowej - z której zresztą skorzystała (sprawa sygn. II SA/Kr 252/18). W ramach tamtego postępowania będzie mogła przedstawiać swoje stanowisko, wynikające z faktu, że była stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Natomiast w obecnym postępowaniu przedmiotem kontroli jest postanowienie, które dotyczy wyłącznie statusu J. G. w tymże postępowaniu administracyjny i tylko on ma interes prawny w kwestionowaniu tego postanowienia. Z tego względu w pkt l wyroku Sąd oddalił skargę H. G. - na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast skarga J. G. podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ocenę legitymacji J. G. do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdzono, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się nie na podstawie art. 28 k.p.a., lecz na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda przywołał w uzasadnieniu postanowienia określony przez Starostę W. obszar oddziaływania obiektu, obejmując działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i lakonicznie stwierdził, że J. G. nie jest właścicielem żadnej z wymienionych nieruchomości". Tymczasem w aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty, które stanowcze to stwierdzenie poddają w wątpliwość. Z kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 30 marca 1999 r. sygn. l [...] wraz z uzasadnieniem wynika, że w postępowaniu dotyczącym ustanowienia służebności drogowej m. in. po działce nr [...] jako właściciele tej działki traktowani byli oboje małżonkowie G. tj. zarówno H., jak i J. G.. Sąd powołał się przy tym na Zbiór Dokumentów [...]. Jednocześnie trzeba zauważyć, że z informacji z rejestru gruntów wynika, że w rejestrze tym jako jedyna właścicielka tej działki uwidoczniona jest H. G.. W świetle tych rozbieżności Wojewoda przedwcześnie odmówił skarżącemu przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, nie wyjaśniając w żaden sposób powyższych wątpliwości. Tymczasem powinien był zwrócić się do sądu wieczystoksięgowego prowadzącego zbiór dokumentów celem ustalenia, co się w tym zbiorze znajduje i kto na podstawie zalegających tam dokumentów jest właścicielem przedmiotowej działki. Dopiero po wykonaniu tej czynności będzie można ocenić zebrane dowody i ustalić, czy J. G. jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. W kwestii formy zaskarżonego rozstrzygnięcia należy przywołać dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1774/11 (LEX nr 1361614) NSA stwierdził, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. jest możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08 (LEX nr 526409) wyjaśnił, że "Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty". Również i to stanowisko winno zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy po zwrocie akt Wojewodzie. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało przyjąć, że zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - i uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.