II SA/Kr 2546/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja WSA Barbara Pasternak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2006 r. sprawy ze skargi A. S. - T. i W.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2002r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od minimalnej powierzchni działki budowlanej I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2002 r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S. - T. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Miasta Z., działając na podstawie art. 106 § l i § 5 kpa, oraz § 19 ust. 2 pkt. 2 a i 3 ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia 17 listopada 1994 r., postanowieniem wydanym w dniu [...] marca 2002 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Wydziału Urbanistyki i Architektury w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od minimalnej powierzchni działki określonej dla terenów mieszkalnictwa niskiej intensywności w związku z zamierzoną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "1" obr. [...] położonej w Z., w rejonie ul. K., przez inwestora J.C. wyraził zgodę na odstępstwo od minimalnej powierzchni działki. W uzasadnieniu powyższego postanowienia podano: zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...].11.1994 r., działka nr ewid. "1" obr. [...] położona jest w terenach mieszkalnictwa niskiej intensywności oznaczonych na rysunku planu nr l symbolem 3MN - dla których ustala się przeznaczenie podstawowe obejmujące budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt. 2 tekstu planu dla jednostki strukturalnej "P.R." określono minimalną powierzchnię działki pod budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej, które winna wynosić 700 m2, oraz minimalną część powierzchni działki jaka musi pozostać biologicznie czynna, która winna wynosić 70 %. Powierzchnia działki nr "1" wynosi 531 m2 i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, który ma być rozebrany ze względu na zły stan techniczny. Odstępstwo powyższe nie stanowi przeszkody w prawidłowym zagospodarowaniu działki, gdyż możliwe jest spełnienie pozostałych wymogów planu, wobec czego Zarząd Miasta Z. na posiedzeniu w dniu 7 lutego 2002r. wyraził zgodę na odstąpienie od minimalnej powierzchni działki. Zgodnie z art. 106 § l i § 5 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgodny albo wyrażenia stanowiska w innej formie/ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Zażalenie na powyższe postanowienie Zarządu Miasta Z. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. S. -T. i W.S. Zarzucili, że postanowienie opiera się na nieprecyzyjnych bądź fałszywych przesłankach. Opisany w postanowieniu budynek to w istocie rzeczy nielegalna, dzika budowa, zaś istniejący na planach mały domek już nie istnieje. Nowy budynek sprzecznie z normami przybliża się do drewnianego domu stanowiącego własność odwołujących się. Postanowienie sankcjonuje więc stan sprzeczny z prawem. Inwestycja na działce nr ewid. "1" nie powinna przekroczyć pierwotnych proporcji. Wydane postanowienie prowadzi do przekroczenia wskaźnika niskiej intensywności zabudowy. Zdaniem odwołujących się zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego powierzchnia biologicznie czynna dla działki nr "1" winna wynosić 70% z powierzchni 531 m2, czyli 342 m2 , a nie 70% z powierzchni określonej w planie jako minimalna , tj. z 700 m2. Po rozpoznaniu odwołania, Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w oparciu o przepis art. 138 § l pkt. l kpa w związku z § 19 ust. 2 pkt. 2a i 3 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 1994 r., utrzymało zaskarżone Postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że podniesione przez skarżących zarzuty nie dotyczą w ogóle lub dotyczą tylko częściowo przedmiotu rozstrzygnięcia. Postanowienie Zarządu Miasta orzeka bowiem wyłącznie o wyrażeniu zgody na odstępstwo od minimalnej powierzchni działki wymaganej planem miejscowym. Natomiast pozostałe argumenty zażalenia mogą być ewentualnie wzięte pod uwagę przez właściwy organ w toku przygotowywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestie te dotyczą: nieuregulowanego przebiegu granicy między działkami, nieudostępnienia skarżącym projektu nowego obiektu. SKO stwierdziło nadto, że domaganie się przez skarżących, aby projektowany przez J.C. obiekt służył wyłącznie letniemu wypoczynkowi, nie przekraczał gabarytami i formą istniejącego budynku, był niski, zbudowany wyłącznie z płazów, a także spełniał inne jeszcze warunki skarżących jest nieuprawnione. Kwestie te mogą być kształtowane wyłącznie poprzez obowiązujące dla nowowznoszonych obiektów ustalenia planu miejscowego, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz inne szczególne przepisy materialno-prawne. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. S.-T. i W.S. Skarżący zarzucili, niezgodność obydwu postanowień z przepisami kpa bez wskazania konkretnego przepisu, oraz z § 19 ust. 2 pkt. 2 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z., oraz oparcie ich na nieprawnych bądź niezgodnych ze stanem faktycznym przesłankach co do rzeczywistej lub planowanej zabudowy działki nr "1" i sąsiedztwa. Zarzucili nadto niedopuszczenie ich do czynności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz nierówne traktowanie stron w toku postępowania z powodu nierzetelnego informowania bądź nieinformowania w ogóle. Skarżący podnieśli w szczególności: nieprawidłowe rozstrzygnięcie w zakresie określenia powierzchni biologicznie czynnej działki, niewystarczające i rutynowe uzasadnienie pozwolenia na odstępstwo od minimalnej powierzchni działki, bez uwzględnienia założeń planu, usytuowania i konfiguracji działki, oraz jej sąsiedztwa, którym jest stuletni dom skarżących, dostosowanie postanowienia Zarządu miasta do istniejącej już, całkowicie niezgodnej z prawem sytuacji na działce nr "1", czyli sankcjonowanie samowoli budowlanej. Podnieśli nadto, że inwestor nie jest mieszkańcem Z. Skarżący zarzucili także, iż wydane postanowienia powinny już w tej fazie dawać gwarancję, że wszystkie gabaryty istniejącego, dzikiego budynku zostaną zmniejszone. W skardze zostało zakwestionowane także ustalenie SKO, że granica między działkami jest nieuregulowana - przeciwnie, przebieg granicy nie budzi wątpliwości. Nadto uważają skarżący, że ustalenia SKO są także przedwczesne i niezgodne z prawem. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz poprzedzającego postanowienia Zarządu miasta Z. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na motywy swojego rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- w skrócie ppsa. Dlatego tez właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez stronę skarżącą. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 134 ustawy ppsa, sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi. Oceniając legalność zaskarżonego aktu podnieść należy, że Zarząd Miasta Z. oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 106 § 5 kpa. Dla należytego i pełnego zrozumienia podstawy prawnej powołanej w rozstrzygnięciach organów obydwu instancji należy przytoczyć § l przepisu art. 106 kpa, który stanowi: "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgodny albo wyrażenia stanowiska w innej formie/, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ." Rozpoznając zażalenie na postanowienie Zarządu Miasta Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło kwestię oceny prawidłowości powołanej w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej . Przepis art. 106 kpa dotyczący tzw. współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji normuje wyłącznie kwestie proceduralne, zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Norma ta nawiązuje wprost do prawa materialnego i obejmuje swą treścią te tylko sytuacje, w których przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stawiska przez inny organ. Prawo materialne i tylko ono a nie kodeks postępowania administracyjnego decyduje o sytuacjach, w których przepis ten będzie miał zastosowanie. Chodzi oczywiście o przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Także obowiązek współdziałania organów administracji winien mieć źródło w przepisach tego rodzaju. Stwierdzić należy, że brak dla Zarządu Miasta Z. właściwości rzeczowej do wydawania zgody na odstępstwo od minimalnej powierzchni działki, przewidzianej § 19 przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, co miało miejsce w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem. Zgoda na odstępstwo od minimalnej powierzchni działki, o której mowa w § 19 planu winna i może zostać wyrażona przez Zarząd Miasta Z. w formie innej czynności niż forma aktu administracyjnego. Żaden przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego nie przewiduje realizacji unormowania zawartego w przepisie § 19 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego w formie przewidzianej przez przepis art. 106 kpa. Brak także w obowiązujących przepisach prawa procesowego unormowania dopuszczającego możliwość zaskarżania do organu wyższego stopnia tego rodzaju zgody wyrażonej przez Zarząd Miasta Z. W powyższej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było zaskarżone postanowienie Zarządu Miasta Z. uchylić i postępowanie w sprawie umorzyć. Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało jednak w mocy postanowienie Zarządu Miasta Z., przytaczając tę samą podstawę prawną jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 § l pkt. 2 ustawy ppsa stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Przepis art. 156 kpa zawiera katalog przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej § l pkt. 2 tego przepisu stanowi m. in., że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej. Odnosząc powyższy przepis do postanowień /art. 126 kpa/, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające wydane zostały bez podstawy prawnej, zachodzi więc sytuacja objęta przepisem art. 145 § l ust. 2 ustawy ppsa. W związku z powyższym, w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. 2 ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.