II SA/Kr 2550/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2004r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 września 2000r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr.89, poz. 414 z 1994 r. z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał A. i S. S. wykonanie rozbiórki ogrodzenia od strony drogi publicznej działki w J. nr 1 z powodu wykonania tego ogrodzenia bez uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż od strony drogi publicznej A. i S. S. dokonali budowy ogrodzenia działki w J. nr 1. Na wykonane roboty przedstawiono zgłoszenie zamiaru wykonania ogrodzenia skierowane do Urzędu Gminy T. i datowane na dzień 12 czerwca 2000 r. Tymczasem przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2000 r. wizja lokalna wykazała, iż stan robót jest na etapie wykonania podmurówki betonowej i dziewięciu przęseł stalowych o szerokości 2,30 każde (a więc budowa ogrodzenia została ukończona). W związku z tym stwierdzono, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót należało dokonać na co najmniej 30 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do prac budowlanych, a w powyższej sytuacji nie miało to miejsca. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...] A. i S. S. podnieśli, iż dopełnili wymogów przewidzianych prawem, gdyż zgłosili zamiar budowy ogrodzenia pismem z dnia 12 czerwca 2000 r. zaznaczając jednocześnie, że ogrodzenie to zostało wykonane na poprzednio istniejącym ogrodzeniu (podmurówka była wykonana z betonu wraz z zabetonowanymi słupkami metalowymi ok. 15 lat wcześniej), które ze względu na zły stan techniczny wymagało przeprowadzenia prac remontowych. Zarzucono, iż w decyzji organu pierwszej instancji nie została rozstrzygnięta kwestia charakteru drogi. Decyzją z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. i S. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...]. nakazującej A. i S. S. wykonać rozbiórkę ogrodzenia od strony drogi publicznej działki w J. nr 1 z powodu wykonania tego ogrodzenia bez uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, iż zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia przez P. B., że "A. S. zam. J. nr 1 wykonuje stałe ogrodzenie od strony drogi publicznej naruszając prawdopodobnie pas drogowy". W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, nie zebrał bowiem i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nie ustalono prawidłowo miejsca zlokalizowania przedmiotowego ogrodzenia, bowiem zwrot "działka w J. nr 1" nie jest oznaczeniem numeru ewidencyjnego działki, na której ono się znajduje, lecz numeru porządkowego budynku, będącego jednocześnie miejscem zamieszkania A. i S. S. Ponadto w aktach brak dokumentu pozwalającego stwierdzić, kto jest właścicielem działki, na której znajduje się przedmiotowe ogrodzenie, a od tego zależy prawidłowe ustalenie stron postępowania. Wątpliwości organu odwoławczego budzi również charakter robót budowlanych w przedmiotowej sprawie tzn., czy były one budową, czy - jak piszą odwołujący się - remontem. Od tego zależy bowiem tryb postępowania. Wydając skarżoną decyzję organ pierwszej instancji powołał jako podstawę prawnomaterialną art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ." Z tego wynika, że w/w przepis może być zastosowany tylko i wyłącznie w stosunku do robót budowlanych będących budową, przez którą należy rozumieć w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę." W odniesieniu zaś do robót budowlanych, będących remontem ma zastosowanie tryb postępowania wynikający z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W świetle art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont polega na "wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym." Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt: [...] złożył P. B., zamieszkały w J. 2. W skardze zarzucono organowi drugiej instancji manipulację decyzji. Podniesiono, że A. i S. S. dokonali zgłoszenia prac budowlanych dopiero po zakończonej budowie, a na działce nr 3 zamieszkałej przez inwestorów nie istniało wcześniej jakiekolwiek ogrodzenie lub coś, co mogłoby takie ogrodzenie przypominać. Skarżący za nieuzasadnioną uznaje argumentację organu odwoławczego w zakresie dotyczącym konieczności wyjaśnienia, kto jest właścicielem działki, na której znajduje się przedmiotowe ogrodzenie. Byłoby bowiem pozbawione sensu - w przekonaniu skarżącego - odwoływanie się A. i S. S. zamieszkujących pod adresem J. 1, gdyby nie mieli z przedmiotowym ogrodzeniem nic wspólnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2004 r. stawił się skarżący P. B. oraz uczestniczka A. S. Pozostałe strony postępowania sądowoadministracyjnego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt: [...] - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta ma zatem zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie może podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia wobec niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, których z kolei wyjaśnienie przez organ odwoławczy wiązałoby się z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego pierwszej instancji, należało zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...]. uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprawa dotyczy samowoli budowlanej, której następstwa regulują w odmienny sposób przepisy art. 48 oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 z późn. zm.). W pierwszej kolejności organ administracji zobowiązany był zatem do zbadania, jaką regulację zastosować w niniejszej sprawie. Wiązało się to z koniecznością ustalenia charakteru robót budowlanych w przedmiotowej sprawie tzn., czy były one budową, czy miały cechy remontu. Organ pierwszej instancji obowiązku tego nie dopełnił. Brak zatem możliwości zweryfikowania twierdzenia skarżącego, że na nieruchomości inwestorów nie istniało wcześniej jakiekolwiek ogrodzenie lub coś, co mogłoby takie ogrodzenie przypominać, a co z kolei - zdaniem inwestorów - było przedmiotem remontu. Zasadnie organ odwoławczy podnosi, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ" nie może mieć zastosowania do robót budowlanych będących remontem, co do których ma zastosowanie tryb postępowania wynikający z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa oznacza "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę" natomiast remont w myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego polega na "wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym." Ze względu na to, że każda decyzja administracyjna może być skierowana wyłącznie do strony postępowania administracyjnego, tj. podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w sprawie, organ administracji obowiązany był ustalić katalog stron tego postępowania i uzasadnić swoje stanowisko w tym względzie. Zasadnie organ odwoławczy wskazał na brak przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w tym kierunku. W aktach brak dokumentu pozwalającego stwierdzić, kto jest właścicielem działki, na której znajduje się przedmiotowe ogrodzenie, a od tego m.in. zależy prawidłowe ustalenie stron postępowania. Twierdzenie skarżącego, że byłoby pozbawione sensu odwoływanie się A. i S. S. zamieszkujących pod adresem J. 1 od decyzji organu pierwszej instancji, gdyby nie mieli z przedmiotowym ogrodzeniem nic wspólnego nie może stanowić podstawy nakładania obowiązku w drodze administracyjnoprawnej. Osoba adresata obowiązku powinna być ustalona w sposób nie budzący wątpliwości zgodnie z regułami postępowania dowodowego określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. W ten sam sposób i z analogicznych przyczyn organ administracji winien był jednoznacznie ustalić lokalizację inwestycji rozpatrywanej z punktu widzenia konieczności jej rozbiórki, zwłaszcza gdy sporne jest w sprawie, czy inwestycja ta ingeruje w pas drogowy. Jak bowiem twierdził skarżący w toku postępowania administracyjnego. A. S. zam. J. nr 1 wykonuje stałe ogrodzenie od strony drogi publicznej naruszając prawdopodobnie pas drogowy". W tym stanie rzeczy - uznając, że organ drugiej instancji nie mógł zrealizować kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - należało oddalić skargę P. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt: [...] mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.