II SA/Kr 2555/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r sprawy ze skargi Parafii p.w. [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Nr : [...] w przedmiocie zatwierdzenia modernizacji operatu ewidencji gruntów skargę oddala II SA/Kr 2555/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia 18 września 2003 RR.[...] po rozpatrzeniu odwołania Parafii p.w. [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...].2003 r. znak [...] orzekającą o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] gm. [..]obejmującego m.in. działkę ewidencyjną nr [...] pow. [...] ha, powstałą z działek gruntowych Nr [...] i [...] objętych KW [...], zgodnie z operatem pomiarowym Nr [...] i wykazem zmian gruntowych. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7 "b" ust. 2 pkt 2, art. 20, 21, 22, 23 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) i § 46 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] 2003 r. Wójt Gminy powołując się m.in. na porozumienie zawarte z Zarządem Gminy z dnia [...] 1999 do wydania decyzji, orzekł o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...]. obejmującego m.in. działkę ewidencyjną [...] o pow. [...] ha, powstałą z działek gruntowych [...] i [...] objętych KW [...], jako zgodnego z operatem pomiarowym Nr [...] i wykazem zmiany gruntowych. Wskazując m.in. na przepisy § 2 ust. 2 i § 42 ust. 2, § 56 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stwierdzono, że zatwierdzenie operatu następuje w związku z tworzeniem katastru nieruchomości, a powołany operat wykonany przez Grupę Geodezyjno - Projektową S.A. przyjęty został do powiatowego zasobu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej w dniu [...].2001 r. za Nr [...] W odwołaniu od tej decyzji Parafia [...] reprezentowana przez jej Proboszcza podnosiła, że działka [...] ma inne granice niż działki [...] i [...], oraz że zmiana granic na gruncie wynika z samowoli sąsiadów. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poczynił ustalenia dalsze. Wskazano, że decyzję Wójta Gminy poprzedziły prowadzone w dwóch etapach prace związane z kompleksową odnową operatu ewidencji gruntów polegające na zastąpieniu mapy katastralnej w skali 1:2288 mapą ewidencyjną w skali 1: 2000 w postaci cyfrowej dla obrębu [...] W etapie pierwszym wykonano prace polowe polegające na ustaleniu i pomiarze granic i budynków w terenie połączone ze spisaniem protokołów granicznych. Prace te wykonane rozstały przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych od [...] 1999 do [...].2000. Podstawę tych prac stanowił operat techniczny Nr [...] przyjęty do powiatowego zasobu w dniu [...]. 2001 r. W etapie drugim opracowano w roku 2001 – przez Grupę Geodezyjno-Kartograficzo-Projektową – dokumentację tworzącą operat ewidencji gruntów. Dane dotyczące granic i powierzchni w odnowionym operacie ewidencji wyłożono do wglądu zainteresowanych w dniach [...].2001 do [...].2001 r. Złożone wnioski i zastrzeżenia do projektu operatu, rozpatrzyła w dniu [...].2002 r. Komisja powołana przez Starostę. Dopiero po wykonaniu powyższych czynności wydana została decyzja przez organ I instancji. W związku z wniesionym odwołaniem ustalił dalej organ odwoławczy, że w pozycji [...] protokołu ustalenia granic podczas prac polowych odnotowany został fakt, że przebieg granic działki [...] jest sporny. Granice do operatu zostały pomierzone według stanu użytkowania istniejącego na gruncie. Organ odwoławczy przytoczył treść § 39 Rozporządzenia z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w myśl którego spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, a w razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników stanu posiadania na gruncie. W świetle powyższej regulacji organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując drogę postępowania rozgraniczeniowego jako właściwą do rozstrzygnięcia sporu granicznego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy na powyższą decyzję złożyła Parafia [...] w [...], z wnioskiem o jej wnikliwe rozpatrzenie. Skargę oparto na zarzucie naruszenia procedury formalno-prawnej wskazując na przepisy art. 58 § 1 i 2 kc, art. 153, 222 § 2 kod. cywilnego. Uzasadniając skargę wskazano, że ówczesny proboszcz Parafii do protokołu nie wyrażał zgody na proponowany przebieg granic, a po wyłożeniu dokumentacji wniósł sprzeciw, na który komisja powołana przez Starostę nie udzieliła odpowiedzi. Zdaniem skarżącego granice do ewidencji powinny być przeniesione z uwzględnieniem mapy katastralnej, wyrysu i danych z ksiąg wieczystych. W przekonaniu skarżącego, sprawa została potraktowana z wyraźną niechęcią "a w wyniku błędnych a może korupcyjnych działań państwowych urzędników, którzy powinni stać na straży prawa, parafia nie ma m.in. dostępu do działki". Uzupełniając skargę podniesiono, że Parafia została na mapie pozbawiona części gruntu i wjazdu na działkę, aczkolwiek, jak na rozprawie wskazał pełnomocnik Parafii, korzysta ona faktycznie z dostępu do działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe ustalenia i stanowisko w nawiązaniu do zarzutów skargi wskazano, że w pozycji 52 protokołu Komisji powołanej przez Starostę z dnia [...].2002 r. stwierdzono, w związku z zastrzeżeniem co do przebiegu granic, że granica jako sporna podlega ustaleniu w drodze cywilno-prawnej. Wyjaśniono też, że w toku modernizacji ewidencji nie przeprowadza się z urzędu postępowania rozgraniczeniowego, a decyzje lub orzeczenia sądu rozstrzygające o rozgraniczeniu uwzględniane są w formie zmian w ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), wobec nie zakończenia postępowania przed powyższą datą sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej ustawa p.s.a. – Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa regulacja oznacza, iż rozpatrując skargę Sąd jest związany granicami sprawy. W konkretnej sprawie granice te wyznacza postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Gmina [...] w zakresie mapy ewidencyjnej obejmującej m.in. działkę ewid. [...] Dokonana w granicach sprawy kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Jak wynika z niekwestionowanych zresztą w tym zakresie ustaleń, postępowanie w przedmiocie modernizacji ewidencji operatu ewidencji gruntów rozpoczęte zostało w latach 90 - tych ok. roku 1993, a więc pod rządem przepisów obowiązującej od dnia 1 lipca 1989 r. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). Ustawa ta w przepisie art. 2 pkt. 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 24 ust. 1 informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa –nie reguluje bezpośrednio sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a zatem nie reguluje zasad zakładania i ewentualnej modernizacji operatu ewidencyjnego. Czynią to wydane na podstawie jej art. 26 ust. 2 rozporządzenia wykonawcze. Zarazem przepis art. 59 ustawy przewiduje, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostającą w mocy dotychczasowe przepisy, jeśli nie są z nią sprzeczne. Z mocy tego ostatniego przepisu, procedurę modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] Gmina [...], rozpoczęto na podstawie przepisów załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Mon. Pol. Nr 11, poz. 98 z późn. zm.), regulujących zasady zakładania (odnawiania) i prowadzenia ewidencji gruntów. Według tego aktu prawnego, wydanego jeszcze na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), ewidencja gruntów, operująca pojęciem działki ewidencyjnej, jako podstawowym elementem systemu ewidencji, zastąpić miała tzw. kataster gruntowy (art. 14 dekretu), operujący pojęciem tzw. parceli katastralnych. Podstawę założenia i odnowienia (modernizacji) ewidencji gruntów w zasadzie stanowił faktyczny stan władania gruntem (§ 2 ust. 3 i 4 pkt 2, § 35 ust. 2). Wedle stanu władania przyjmowane były granice działek mierzone na gruncie. Przy ustaleniu granic dla celów założenia i prowadzenia ewidencji, wedle stanu prawnego ustalano granice tylko jednostek terytorialnego podziału administracyjnego oraz państwowych nieruchomości rolnych i leśnych. Z tych względów uwidocznione w operacie ewidencyjnym granice działek ewidencyjnych, nie przesądzały o przebiegu granic według stanu prawnego, który mógł być odmienny od stanu władania, decydującego dla założenia ewidencji gruntów. Rozpoczęta na początku lat 90-tych na podstawie przepisów powyższego zarządzenia z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, procedura modernizacji założonego wcześniej operatu ewidencji gruntów, zakończona została pod rządami, obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W międzyczasie obowiązywały jeszcze przepisy Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 z późn. zm.). Przepisy te również przewidywały (§§ 40,41) modernizację ewidencji m.in. w celu zmiany techniki (w postaci systemu informacyjnego) prowadzenia ewidencji i określały etapy modernizacji ewidencji (załącznik Nr 13). Rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków – zwane dalej Rozporządzeniem – także nakłada na organy prowadzące ewidencję gruntów, w przepisach przejściowych i końcowych (§ 80 i następne) obowiązek jej modernizacji, w celu m.in. jej przystosowania do uruchomienia i prowadzenia systemu informatycznego ewidencji opartej na komputerowej bazie ewidencyjnej. W podstawie prawnej swej decyzji z dnia [...] 2003 r. upoważniony do jej wydania Wójt Gminy powołał przepis § 56 pkt 2 powyższego Rozporządzenia, w myśl którego działania modernizacyjne oznaczone § 55 pkt 1 i 2) wykonuje się kompleksowo, na zasadach i w trybie określonym przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82. Powyższe odesłanie oznacza, że modernizacja kompleksowa (obejmująca np. obręb ewidencyjny) przeprowadzana jest zgodnie z zasadami zakładania ewidencji gruntów i budynków (Rozdz. 2), z tym, że przy wykonywaniu modernizacji ewidencji założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych (§ 82 ust. 1). Modernizację ewidencji stanowi zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez Starostę lub upoważnionego Wójta w celach wskazanych Rozporządzeniem (§ 55 w zw. z § 19). Modernizacja ewidencji należy do zadań Starosty i jest jednym z rodzajów postępowań związanych z prowadzeniem ewidencji (44 pkt 8). Modernizację kompleksową należy odróżnić, od tzw. aktualizacji ewidencji, polegającej na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, w celu utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 w zw. z § 45 ust. 1). Postępowanie w celu aktualizacji operatu, dotyczy wprowadzania do istniejącej bazy zmian danych ewidencyjnych. Przedmiotem natomiast kompleksowej modernizacji ewidencji (§ 19 pkt 1 w zw. z § 56 pkt 2), jest utworzenie komputerowych baz danych ewidencyjnych oraz operatu ewidencyjnego o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 20 pkt 2, częścią składową operatu ewidencyjnego, jest operat opisowo-kartograficzny, który składa się (§ 21 ust. 2 pkt 1 i 2) z komputerowych wydruków raportów, obrazujących dane ewidencyjne w momencie zakładania ewidencji oraz z kopii odpowiedniego fragmentu mapy określonej w § 8 ust. 2. Podstawową jednostkę powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji stanowi działka ewidencyjna (§ 5) definiowana (§ 9 ust. 1) jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Część opisową operatu ewidencyjnego gruntów stanowi rejestr gruntów zawierający w odniesieniu do poszczególnych działek m.in. dane o podmiotach ewidencyjnych, numeryczny opis granic działki (działek) ewidencyjnych i pola powierzchni ewidencyjnej (§ 22 pkt 1, § 23 ust.1 i ust. 2 pkt 1a, § 60 ust.1 pkt 2 i 3). Część kartograficzną operatu ewidencyjnego, stanowi mapa ewidencyjna (§ 22 pkt 6), której treść obejmuje m.in. granice obrębów i działek, oznaczenia punktów granicznych i numery działek (§ 28 ust. 1, pkt 1, 2 i 6). Zgodnie z przepisem § 42 ust. 2 Rozporządzenia decyzja w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego, kończy postępowanie administracyjne w sprawie założenia (modernizacji) ewidencji. Skutki ostatecznej decyzji w tym przedmiocie określa przepis § 43 Rozporządzenia. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest właśnie zatwierdzenie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji obrębu [...], Gmina [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej m.in. dz. ewid. [...] Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji obejmuje zatem kontrolę, czy przy jej wydaniu zachowano tryb i zasady zatwierdzania operatu opisowo-kartograficznego. Tryb i zasady założenia (modernizacji) ewidencji określają przepisy Rozdziału 2 Rozporządzenia (§19 i n.). Postępowanie w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo – kartograficznego jest zatem końcowym elementem postępowania administracyjnego o założenie (modernizację) ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie to jest sformalizowane. Po etapie opracowania i uzgodnienia projektu założenia z wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (§ 33) starosta wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie założenia ewidencji, o czym zawiadamia w sposób określony przepisem § 34, tj. ogłasza w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji, wynika, że tryb zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie modernizacji ewidencji został zachowany. Kolejnym etapem było wyłożenie do wglądu zainteresowanych projektu opisowo- kartograficznego operatu ewidencji przez okres co najmniej 14 dni, przy ich zawiadomieniu, podanym również do wiadomości przez wywieszenie na tablicach ogłoszeń starostwa i urzędu gminy oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Nie jest kwestionowana w skardze prawidłowość ustalenia zawartego w zaskarżonej decyzji, iż dokonano wyłożenia projektu w dniach [...]2001 do [...].2001. Przewidziany przepisem § 40 Rozporządzenia obowiązek wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego i zawiadomienia zainteresowanych o możliwości zgłoszenia do niego uwag i zastrzeżeń, względem skarżącego również został spełniony. Z akt sprawy (k. 18-19 akt adm.) wynika (co potwierdza ustalenia), że [...].2002 powołana przez Starostę Komisja, rozpatrzyła uwagi i wnioski do wyłożonego projektu zgłoszone przez ówczesnego Proboszcza reprezentującego Parafię i wpisała swoje stanowisko; "granica sporna – do rozstrzygnięcia na drodze cywilnej" do protokołu. Przepisy nie przewidują pisemnej formy zawiadomienia strony o tym stanowisku. W powyższych okolicznościach znajduje oparcie w przepisie § 39 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przyjęte przez organy w zaskarżonej decyzji stanowisko, że wskazane projektem operatu granice działki ewidencyjnej [...] są przedmiotem sporu granicznego, co dawało podstawę do wykazania ich przebiegu w zatwierdzonym operacie na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników stanu posiadania na gruncie. Brzmienie tego przepisu, który w części początkowej stanowi, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, wyraźnie wskazuje, że wykazanie przebiegu spornych granic w operacie ewidencji gruntów według danych przyjętych do zasobu lub wyników pomiaru stanu posiadania, nie likwiduje sporu granicznego i nie jest równoznaczne z ustalaniem ich prawnego przebiegu. Regulacja ta ma na celu uniezależnienie założenia (modernizacji) ewidencji gruntów, obejmującej z natury rzeczy kompleksy gruntów w ramach obrębów czy większych jednostek, od rozpatrzenia sporów o zasięg prawa własności konkretnych działek, dla rozpatrzenia których właściwy jest tryb postępowania rozgraniczeniowego lub tryb postępowań sądowych, w których następuje wyodrębnienie własności nieruchomości (np. o zasiedzenie, powództwo windykacyjne). W świetle powyższego zawarty w skardze zarzut oparty na oczekiwaniu rozpatrzenia zasadności skargi na płaszczyźnie przepisów prawa cywilnego – art. art. 58 § 1 i 2 kc, 153, 222 § 2 Kodeksu cywilnego nie znajduje oparcia w przepisach prawa, wyznaczających przedmiot kognicji Sądu administracyjnego. Ewentualne uzyskanie przed sądem powszechnym rozstrzygnięcia Sądu określającego zasięg prawa własności skarżącej Parafii związany z prawem własności działki [...] będzie stanowiło dla organów ewidencji gruntów podstawę do wprowadzenia w ewidencji gruntów stosownych zmian w jej części opisowo – kartograficznej, przez dostosowanie jej do wynikającego z ewentualnego orzeczenia Sądu stanu prawnego. Mając powyższe na uwadze art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).