II SA/Kr 2559/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr) Sędziowie : AWSA Kazimierz Bandarzewski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. K. i H. S.- Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W.K. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. znak [...], na podstawie przepisów art. 28, art. 33 ust. l, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedno. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.),oraz art. 104 kpa, Starosta N. po rozpatrzeniu wniosku T.Z. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku usługowego handlowo-biurowego, przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową oraz pozostałą infrastrukturą techniczną na działce ewid. nr "1" położonej w N. przy ul. K. W uzasadnieniu decyzji Starosta N. wskazał, że kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust, l, 2 i 3 prawa budowlanego, inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. l i 2 oraz art. 32 ust. l i 4 prawa budowlanego, należało udzielić wnioskowanego pozwolenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W.K. Zarzucił, że zatwierdzenie projektu przewidującego budowę w południowej granicy działki stanowiącej jego własność spowoduje całkowite jej zacienienie. Jedynym możliwym doświetleniem jego działki jest strona południowa, wzdłuż której ma powstać 10 metrowa ściana projektowanego budynku. Projektowana ściana znajdzie się w odległości 3 metrów od budynku mieszkalnego usytuowanego na jego działce nr ewid. "2", istniejącego od 1947 r., zamieszkałego przez jego i jego rodzinę. W przyszłości zamierza on wybudować w miejscu istniejącego starego domu nowy budynek mieszkalny. Realizacja zatwierdzonego projektu uniemożliwi mu ten zamiar, z uwagi na całkowite zacienienie działki. Działka jego i tak jest już przesłonięta od strony wschodniej 15 metrową ścianą budynku "T.". Podniósł, że brak argumentu za tym, aby inwestor miał wznieść budynek w granicy, a nie odsunąć się od niej na przepisową odległość. W.K. zarzucił także, iż żaden z domów w ciągu ulicy K. nie zajmuje całej powierzchni działki. Domy usytuowane są od strony wschodniej, zaś zachodnie części działek są niezabudowane. Kolejno zarzucił, że nie był powiadomiony o uzgodnieniu decyzji wzizt z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. Uzgodnienie to- w przeciwieństwie do poprzedniego - nie nakłada na inwestora obowiązku spełnienia szczególnych warunków, związanych z istniejącym na sąsiedniej działce o nr ewid. "3" budynkiem, określonym jako obiekt zabytkowy w sporządzonym przez PKZ w K. "Studium historyczno-urbanistycznym N.". Podniósł także, iż z projektu wynika, że powstać ma budynek czteropoziomowy, co jest niezgodne z treścią decyzji o wzizt, która przewiduje budowę budynku dwukondygnacyjnego, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Na koniec raz jeszcze podkreślił, że zrealizowanie projektu, wobec sprzeczności interesów stron, spowoduje konflikt sąsiedzki. Po rozpoznaniu odwołania W.K., Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2002r., [...], na podstawie przepisów art. 81 ust. l i 82 ust. 3, oraz 138 § l kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N. i znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczalnymi usługami o symbolu A55MN/U. Inwestor wykazał się posiadaniem prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, inwestycja uzyskała niezbędne opinie i uzgodnienia. Przedłożona dokumentacja nie narusza warunków decyzji o wzizt oraz przepisów techniczno-budowlanych, a projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osobę legitymująca się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Odnośnie zarzutów odwołania dotyczących ograniczenia dopływu światła słonecznego do budynku W.K., Wojewoda stwierdził, że z przedłożonego przez inwestora opracowania tzw. "linijki słońca" wynika, że pokoje mieszkalne w realizowanym w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany budynku skarżącego, będą miały zapewniony czas nasłonecznienia ponad 3 godziny w dniach równonocy, co oznacza, że wymóg wynikający z § 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych,, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednol. Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 140) będzie spełniony. Nadto Wojewoda stwierdził, że na działce sąsiadującej z działką inwestora o nr "3" znajduje się budynek mieszkalny, którego ściana jest usytuowana równolegle do granicy działki inwestora i jej właściciele wyrazili zgodę na lokalizację nowego budynku "formie zabudowy zwartej" . Ustawodawca w § 12 ust. 6 cyt. rozporządzenia dopuścił lokalizacje budynków w granicy lub w odległości nie niniejszej niż 1,5 m bez zgody sąsiada. Nowoprojektowany budynek usytuowany jest w graniach działki ścianami pełnymi bez otworów okiennych i drzwiowych. Po Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., który orzekł, ze wymóg uzyskania zgody sąsiada na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane , organy administracji architektoniczno-budowlanej dopuszczają lokalizację budynków w granicy działki bez zgody sąsiada, jeżeli nie utrudni to zabudowy działki sąsiedniej. Ponieważ na działce nr "3" znajduje się budynek, który zgodnie z oświadczeniem projektanta, od strony działki, na której ma być realizowana inwestycja, posiada tylko drzwi wejściowe i okno od korytarza, organ I instancji słusznie dopuścił lokalizację w granicy gdyż nie będzie ona rzutować na zabudowę działki sąsiedniej. Wojewoda uznał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza interesów osób trzecich w zakresie przewidzianym w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Powyższą decyzję Wojewody zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.K. i H. S.-Z. W skardze zarzucili, że Wojewoda nie odniósł się do postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].04.1998 r., w którym zawarto warunek, aby gabaryt wysokościowy projektowanego budynku od strony południowej dostosować do odpowiadających mu poziomów okapu i kalenicy drewnianej willi. Po drugie skarżący zarzucili, że wszystkie wyjaśnienia i opracowania dotyczące mającego powstać budynku inwestora dotyczą budynku nowego posadzonego na działce nr. ew. "4" i nie graniczącego bezpośrednio z działką nr ewid. "2" i będącego w stanie surowym niezamieszkanym, natomiast budynek stary, którego dotyczą wszystkie odwołania potraktowany jest przez instytucje zajmujące się sprawą jako nieistniejący. Tymczasem jest on usytuowany w części zachodniej działki nr. ew. "2" i w części parterowej posadzony w granicy działki na wysokości I piętra jest oddalony od niej o 4 m. Południowa granica działki nr ewid. "2" jest jednocześnie północną granicą działki nr ewid. "1", w granicy której ma powstać budynek mierzący 9 m. W przypadku zrealizowania przez inwestora swoich zamierzeń, północna ściana mającego powstać budynku stanie vis a vis okien budynku na działce nr ewid. "2", stojącego od 1947 r. W ten sposób zaniżona zostanie znacząco wartość działki nr ewid. "2" i "4" a także utrudniona zostanie jej przyszła zabudowa. Skarżący podnieśli, że od 1998r. wnosili sprzeciw do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego oraz do Kolegium Odwoławczego od decyzji zezwalającej na zabudowę całej powierzchni działki, jednak, jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji o wzizt, na załączniku do tej decyzji oznaczono jedynie granice działki pozostającej do dyspozycji inwestora, co nie oznaczało w żadnym przypadku pozwolenia na zabudowę całej nieruchomości. Skarżący podnieśli, że obawy, które określono jako bezpodstawne w uzasadnieniu decyzji o wzizt, obecnie nabrały realnych kształtów w postaci projektu budynku obejmującego cały obszar działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że przedłożony projekt na budowę nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego i przepisami do niego wykonawczymi, zaś zarzuty skarżących dotyczące obniżenia wartości działek stanowiących ich własność, lub znacznego ograniczenia ich zabudowy na etapie obecnie prowadzonego postępowania są co najmniej przedwczesne. Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)- w skrócie ppsa. Właściwym do rozpoznania skargi jest więc Wojewódzki sąd Administracyjny w Krakowie. Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały po Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98, orzekającym niezgodność § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 140) z ustawą z dnia 7.07.1994 r. (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), oraz po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r., usuwającym z przepisu § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej. W tym stanie prawnym, postępowanie dotyczące dopuszczalności sytuowania obiektu budowlanego w granicy jest elementem postępowania o pozwolenia na budowę - por. wyrok NSA składu siedmiu sędziów z 11.06.2001, OSA 4/01, ONSA 2001, z.4, póz. 145. W tym też wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy będzie stanowił przepis art. 5 ust. l pkt 6 prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje m. in. projektować obiekt budowlany w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak wskazano w uzasadnieniu Wyroku TK z 5 marca 2001 r., w sprawach, w których wnioskodawca zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią będą miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego. Z nakazu zapewnienia ochrony interesów osób trzecich w tego rodzaju sprawach, wynika konieczność rozważenia i dokonania ustaleń przez organ prowadzący sprawę pozwolenia na budowę, w świetle przepisów art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. W sprawie niniejszej stwierdzić należy, że organy prowadzące sprawę nie dokonały w sposób właściwy analizy sytuacji stron w kontekście zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 pkt. 6 prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja zawiera jedynie stwierdzenie, że po Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.03.2001 r. organy administracji budowlanej dopuszczają lokalizację budynków w granicy bez zgody sąsiada, jeżeli nie utrudni to zabudowy działki sąsiedniej. Ponieważ znajdujący się na działce sąsiedniej - nr "3" budynek, posiada od strony działki, na której realizowana ma być inwestycja, tylko drzwi wejściowe i okno od korytarza, to organ I instancji słusznie dopuścił lokalizację w granicy, gdyż nie będzie to rzutować na zabudowę działki sąsiedniej, a ponadto ochronę interesów osób trzecich zapewniają obowiązujące przepisy prawa, które w niniejszej sprawie nie zostały naruszone. Abstrahując w tym miejscu od bezzasadności tej argumentacji, zważyć przede wszystkim należy, iż nie odnosi się ona w ogóle do zarzutów odwołującego się od decyzji organu I instancji W.K., dotyczących naruszenia jego interesów. Nie jest on właścicielem działki nr "3" , lecz działek o nr "2" i "4". Właścicielką działki o nr ewid. "3" jest H. S.-Z. Tym samym organ II instancji zupełnie nie ustosunkował się do tej, najbardziej istotnej części odwołania W.K. od decyzji organu I instancji, w której kwestionował on zezwolenie na budowę w granicy swojej działki nr "2", w części dotyczącej środkowej i zachodniej części zamierzenia inwestycyjnego. Odwołujący się W.K. przede wszystkim zarzucał, że w granicy z jego działką powstanie mur o wysokości 3,5 m (w części środkowej), oraz ściana części zachodniej budynku o wysokości kalenicy 10 m . Oprócz ustosunkowania się do oczywiście bezzasadnych zarzutów odwołania dotyczących treści aktualnej decyzji wzizt i braku możliwości oceny tej decyzji przez organ prowadzący sprawę pozwolenia na budowę, oraz powołania się na opracowanie - tzw. "linijkę słońca" dotyczącą niezamieszkałego jeszcze i będącego w budowie budynku położonego na działce nr "4", uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie dokonał w ogóle analizy przedłożonego projektu w odniesieniu do interesów odwołującego się W.K. Nie uzasadniono, jakie przyczyny przemawiają za tym, aby interesy przyszłego inwestora przedłożyć nad interes właściciela sąsiedniej działki. Nie przeanalizowano, czy istnieją możliwości usytuowania zachodniej części inwestycji w taki sposób, który uwzględniałby nakaz równego traktowania stron, jako jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Słusznie skarżący podnosi, że opracowania dotyczące mającego powstać na działce nr "1" odnoszą się do nowego, posadowionego na działce nr "4", nie zamieszkałego i nie graniczącego z działką inwestora budynku w stanie surowym, natomiast stary budynek, w którym aktualnie skarżący mieszka, traktowany jest jako nieistniejący, podczas, gdy zrealizowanie inwestycji spowoduje, że północna ściana mającego powstać budynku znajdzie się naprzeciw okien jego starego budynku, w odległości 4 m. Ponadto, w konsekwencji, postawi go to w sytuacji, w której będzie ograniczony, jeżeli chodzi o przyszłą zabudowę działki (w miejscu istniejącego, starego budynku). Podobnie, organ nie przeprowadził prawidłowej i stosownej analizy jeżeli chodzi o usytuowanie mającego powstać budynku przy granicy z działką skarżącej H. S.-Z. Jak już wyżej wskazano, ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie mogą być uznane za wystarczające w kontekście art. 5 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Samo stwierdzenie, że po Wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 5.03.2001r. organy administracji architektoniczno-budowlanej dopuszczają lokalizację budynków w granicy działki bez zgody sąsiada, jeżeli nie utrudni to zabudowy działki sąsiedniej jest wyłącznie ogólnym, nie odnoszącym się do okoliczności niniejszej sprawy spostrzeżeniem. Wskazuje, iż organ rozstrzygnął sprawę budowy w granicy zupełnie dowolnie. Z cytowanego Wyroku TK nie wynika również, aby organ orzekający w sprawie był związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, a usytuowanie budynku zależało wyłącznie od woli inwestora. Nie wykazano, dlaczego organ zaakceptował przedłożony projekt, i jakie argumenty przeważają za tym, aby w wyniku zrealizowania projektu powstał na całej długości działki nr ewid. "5", stanowiącej własność skarżącej, muru w wysokości -analizując kolejno od strony ulicy K. 13 m, 6,5 m i 9 m., oraz czy i w jaki sposób dokonał organ rozważenia interesów inwestora oraz właścicielki działki nr "3", nadto, czy wziął pod uwagę wszystkie okoliczności dotyczące wykonywania prawa własności przez skarżącą. Należało wykazać, że właśnie takiemu jak projektowany kształtowi inwestycji i jej usytuowaniu nie sprzeciwia się interes właścicieli sąsiednich działek, tj. przede wszystkim możliwość prawidłowej zabudowy i zagospodarowania tych działek, oraz możliwość korzystania z nich według zasad wynikających z przepisów o wykonywaniu własności. W przypadku obydwojga skarżących rozważenia wymagała sprawa usytuowania w inwestycji w granicy działek także z uwagi na jej przyszły kształt, który polega na zaprojektowaniu w istocie dwóch budynków połączonych przewiązką - czy taki kształt inwestycji, usytuowanej na całej długości granic działek skarżących zapewni ochronę uzasadnionych interesów skarżących. Powyższych, niezbędnych rozstrzygnięć nie zawiera zaskarżona decyzja, natomiast decyzja organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia, które wskazywało by, iż organ ten w ogóle rozpoznawał kwestie związane z realizacją projektu przewidującego budowę obiektu w granicach działek sąsiednich, na co organ odwoławczy w ogóle nie zwrócił uwagi. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest zupełnie lakoniczne i nie spełnia w żadnej mierze wymagań przewidzianych przepisem art. 107 § 3 kpa. Z jego treści wynika, że organ nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący dyspozycje przepisów art. 7 i 77 kpa. Poza wskazanymi wyżej uchybieniami, które spowodowały naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 pkt. 3 pr. bud. stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 35 ust. l ustawy pr. bud., oraz przepis art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy uznał, że przedłożony projekt nie narusza warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie stoi w sprzeczności z treścią dokumentacji projektowej. Jak wynika z Decyzji Burmistrza Miasta N. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z dnia [...] sierpnia 2001r. znak [...] przewidywała ona budowę obiektu dwukondygnacyjnego, nadto ustalała, że wysokość zabudowy nie może przekroczyć istniejących gabarytów. Ustalała także, iż teren inwestycji znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Z analizy projektu, przedłożonej wizualizacji projektowanego budynku, oraz opisu projektowanego budynku, znajdującego się w tomie "Analiza zacieniania sąsiedniego budynku w związku z projektowana zabudową" stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że projektowany budynek w części przylegającej do budynku sklepu "T." jest budynkiem trzykondygnacyjnym. Nie jest także zgodna z warunkami decyzji o wzizt powierzchnia zabudowy działki-według tej decyzji powierzchnia zabudowy wynosić ma około 220 m2, natomiast projektowana inwestycja posiada większą powierzchnię zabudowy, co w konsekwencji wpływa także na gabaryt budynku. Wymaganie decyzji o wzizt dotyczące dostosowania wysokości zabudowy do istniejących gabarytów odnosi się w równej mierze do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach- nie tylko do istniejącego budynku "T.", ale i do zabudowy istniejącej na działce skarżącej. Biorąc pod uwagę także fakt, iż projektowana inwestycja znajdowała się w strefie ochrony konserwatorskiej stwierdzić należy, że Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy budynek zaprojektowany został w sposób zapewniający dostosowanie jego formy architektonicznej do otaczającej zabudowy, oraz czy przedłożony projekt spełnia wymagania decyzji o wzizt. Uprawnienia organu zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę do kontroli projektowanego obiektu pod kątem dostosowania formy architektonicznej obiektu do otaczającej zabudowy wynikają z art. 35 ust. 2 pr. bud., a także - w przypadku niniejszym, w którym w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku znajduje się obiekt zabytkowy- z art. 5 ust. l pkt. 5. Dokonanie takiej kontroli było obowiązkiem organu, w szczególności dlatego, że w toku postępowania ujawniła się sprzeczność pomiędzy interesem inwestora oraz interesem skarżącej. Organ wydający decyzję naruszył więc przepis art. 7 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa . Nie mogą natomiast odnieść skutku zarzuty skarżących sprowadzające się do kwestionowania treści decyzji o wzizt, w oparciu o którą wydano skarżoną decyzję. Organ rozstrzygający sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest właściwy do oceny zasadności i zgodności z prawem decyzji o wzizt. Także powoływanie się na treść poprzedniej decyzji, która utraciła ważność , nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 1999 r. IV SA 212/97 "Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nawet wówczas, gdyby decyzja ta w ocenie organu była wadliwa, aż do chwili usunięcia jej z obrotu prawnego". Wobec stwierdzenia powyższych uchybień, zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, podlegają uchyleniu, dlatego na podstawie przepisu art. 145 § l pkt. l lit. a i c. ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.