II SA/Kr 256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 1 grudnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNINIE wyroku z dnia 16 kwietnia 2012r. Prezydent Miasta T. decyzją nr [...] z dnia 21 września 2011r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla [...] Sp. z o.o. w T. dla inwestycji pn.: "budowa trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] przy ul. [...] (boczna) w T.". Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. S., wskazując, iż na terenie sąsiedniej nieruchomości prowadzi działalność rolniczą i sadowniczą, a także buduje budynek gospodarczo - składowy, który zostanie zlokalizowany dokładnie naprzeciwko planowanej aktualnie inwestycji. Zdaniem J. S. ustalone warunki zabudowy pozostają w sprzeczności z przepisami § 3 ust. 1 oraz § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu l instancji. Po rozpatrzeniu w/w odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 1 grudnia 2011r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 21 września 2011r. W ocenie Kolegium ustalone w decyzji organu I instancji warunki zabudowy były prawidłowe i poprzedzone zostały szczegółową analizą zawierającą wyliczenie średnich oraz dającą podstawę do ustalenia zasad kształtowania nowej zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił również, że ustalone w decyzji warunki zabudowy korespondowały z wcześniej wydanymi warunkami zabudowy dotyczącymi terenu działek nr [...] i [...] oraz z warunkami dla budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, które to budynki wybudowane zostały na działkach nr [...], [...], [...]. Działki te pozostawały w niewielkiej odległości od działki, stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, zaś ustalone dla tej działki warunki zabudowy pozwalały na stworzenie zabudowy uporządkowanej zarówno pod względem urbanistycznym jak i architektonicznym. Dalej Kolegium stwierdziło, że również pozostałe warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem działka nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr [...] i [...]. Uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem działka nr [...] posiadała możliwość uzbrojenia w energię elektryczną, a w niewielkiej odległości od tej działki znajdowały się sieci: gazowa, wodociągowa i kanalizacyjna. Te sieci przebiegały przez działkę nr [...], po której odbywać miał się dojazd do działki nr [...]. Zdaniem SKO w [...] warunek zawarty w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał w przedmiotowej sprawie znaczenia, bowiem działka nr [...] znajdowała się w granicach administracyjnych miasta T.. W opinii Kolegium brak było zatem przepisów, które sprzeciwiałyby się realizacji inwestycji. Następnie organ II instancji odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 21 września 2011r., wskazał, że wbrew temu co twierdzi J. S., przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdowały się budynki mieszkalne jednorodzinne, w tym również budynki w zabudowie bliźniaczej. W ocenie Kolegium nie było zatem tak, iż przeważała zabudowa o charakterze usługowo - rolniczym, bowiem za wyjątkiem gospodarstw sadowniczych zlokalizowanych przy ul. [...], w większości przypadków istniejąca zabudowa stanowiła budynki mieszkalne jednorodzinne. Istniejąca funkcja dopuszczała zatem możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Nie mógł mieć tu znaczenia fakt prowadzenia działalności sadowniczej przez odwołującego się, bowiem brak było przepisów, które uzależniałyby możliwość zagospodarowania terenu nieruchomości od rodzaju działalności prowadzonej na terenie sąsiedniej nieruchomości. W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji z dnia 1 grudnia 2011r. Kolegium stwierdziło, że spełnione zostały warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem SKO w [...] prawidłowo przeanalizowano poszczególne przepisy dotyczące kształtowania nowej zabudowy, ustalając obowiązującą linię nowej zabudowy oraz warunki zabudowy poprzez podanie zarówno minimalnych jak i maksymalnych wskaźników. W ocenie Kolegium brak było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 grudnia 2011r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenia od organu kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący w uzasadnieniu podniósł brak podstaw do ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak kontynuacji funkcji oraz wskazał, że ustalone warunki zabudowy i lokalizacji budynków mieszkalnych na ich podstawie mogą być w przyszłości źródłem konfliktów z sąsiadami. Dodatkowo skarżący podniósł, że w decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniono przepisów dodatkowych – np. p.-pożarowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, w stopniu obligującym sąd do uchylenia w całości zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. warunku dostępu terenu do drogi publicznej i w przypadku gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ust. 5 stanowi natomiast, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Tymczasem zebrany w sprawie materiał nie daje podstaw do przyjęcia, że działka na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu - z uwzględnieniem ust. 5 – jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej ustawa rozumie bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy, dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], ma się odbywać poprzez działki nr [...] i nr [...]. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika jaki jest charakter działki nr [...], kto jest jej właścicielem, czy w związku z tym brał udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, ani też czy na działce tej jest ustanowiona odpowiednia służebność drogowa o jakiej mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile z akt administracyjnych wynika pośrednio kto jest właścicielem działki o numerze [...], oraz że działka ta jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz działki [...] tj. terenu planowanej inwestycji (k. 20v a.a.), o tyle odnośnie działki nr [...] brak jest jakichkolwiek ustaleń, które winny być przez organ bezwzględnie dokonane, aby można było ocenić, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu w/w przepisu ustawy. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] nie ma również ani istniejącego, ani też projektowanego uzbrojenie terenu w zakresie doprowadzenia gazu, wody i odprowadzania ścieków – i to z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wystarczającego dla planowanego zamierzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że działka nr [...] nie ma uzbrojenia terenu w zakresie doprowadzenia gazu, wody i odprowadzania ścieków, a inwestor nie wykazał się w myśl art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu umową zawartą między nim, a właściwą jednostką organizacyjną, z której wynikałoby zagwarantowanie wykonania uzbrojenia w tym zakresie terenu. Poglądy SKO, sprowadzające się do tego, iż tzw. "uzbrojenie" znajduje się w pobliżu nie odpowiada wymogom ustawodawowym. Tym samym również warunek o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. Tak więc dotychczas zebrany w sprawie materiał, nie dawał podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że w sprawie doszło również do naruszenia przepisów § 3 ust. 1 oraz § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem. Przepisy rozporządzenia wskazują zasady określania parametrów planowanego budynku, dopuszczając wyjątki tj. wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej, czy wysokości planowanego budynku, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tymczasem sporządzona w sprawie analiza jest niezwykle lakoniczna i w większości nie wynika z niej w sposób przekonujący, dlaczego gabaryty planowanego obiektu nie zostały określone wg zasad jakie kreuje rozporządzenie ale na zasadzie wyjątku. Co się natomiast tyczy geometrii dachu, to zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z wyliczenia wskaźników do analizy (k.67-68 a.a.), w całym obszarze analizowanym występuje tylko jeden dach wielospadowy i to na budynku gospodarczym. Dlaczego zatem analiza taki dach dopuszcza na planowanym budynku mieszkalnym i dlaczego będzie to dach odpowiedni z analizy już nie wynika. Ponadto podkreślić należy, że integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy jest załącznik graficzny i załącznik tekstowy, a zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta ( w niniejszym wypadku Prezydent Miasta T.). Tymczasem załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy (k.93 a.a.) nie został podpisany ani przez Prezydenta Miasta T., ani przez osobę przez niego upoważnioną. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jako niezwykle istotne, skutkują wyeliminowaniem z obrotu prawnego tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu w pierwszej kolejności będzie dokonanie wskazanych wcześniej ustaleń co działki nr [...], ewentualne poszerzenie kręgu stron postępowania o jego właściciela (właścicieli) i dokonanie oceny, czy dają one podstawę do stwierdzenia, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ zobowiąże inwestora do wykazania, że odnośnie planowanego i wnioskowanego zamierzenia, spełnione są również warunki o jakich stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przeprowadzi ponowną lub uzupełni - przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych poglądów prawnych - dotychczasową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w powyższym zakresie, będzie możliwe rozstrzygniecie sprawy. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1)a i 1)c oraz art. 152 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy.