II SA/Kr 257/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 20 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu skargę oddala Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] października 2011 znak [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 póz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) nakazał S.S. - właścicielce działki nr [...] w B. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, jako gruntów rolnych, na których prowadzona była produkcja rolnicza poprzez zaprzestanie prowadzenia na tej działce działalności gospodarczej w zakresie handlu materiałami budowlanymi i opałem z jednoczesnym usunięciem z jej otwartej przestrzeni, z zabudowań szklarni oraz z pomieszczenia w budynku mieszkalnym wykorzystywanym na magazyn, wszelkich składowanych tam towarów objętych tą działalnością a także usunięciem z terenu działki samochodów i zmechanizowanego sprzętu służących tej działalności oraz wszelkich nośników jej reklamy. Organ uzasadnił swoją decyzję tym, iż w świetle zebranych w sprawie dowodów oraz dokonanych oględzin zostało stwierdzone że wszystkie składające się na działkę [...] grunty są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266 z późn. zm. ), wykorzystywanymi poprzednio do produkcji rolniczej, a od roku 2009 oprócz wykorzystania rolniczego ( sad ) na działce odbywa się składowanie i handel materiałami budowlanymi oraz opałem i to zarówno w budynku, w szklarni i "pod gołym niebem", co przesądza, iż działka ta w znacznej części wykorzystywana jest na cele nierolnicze. Stanowi to ewidentną zmianę sposobu jej zagospodarowania, która zgodnie z art. 59 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy gdy dla danego terenu brak jest planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ w przedstawionej sytuacji brak takiej decyzji, Prezydent Miasta B. wydał decyzję nakazującą właścicielowi nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowani ( art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy). S.S. w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdziła, iż udział T.P. był niezgodny z prawem gdyż nie podsiadał on żadnego interesu prawnego. Odwołująca zarzuciła organowi stronniczość ponieważ, jej zdaniem, wzięto pod uwagę jedynie zeznania sąsiada pomijając jej zeznania. Stwierdziła też, iż organ nie zebrał żadnych dowodów w sprawie uciążliwości działalności prowadzonej na działce [...] dla sąsiadów oraz, że jest to chwilowa zmiana zagospodarowania przestrzeni i nie wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ponadto poinformowała, że złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy jednakże nie otrzymała jeszcze rozstrzygnięcia. Dodatkowo odwołująca się zaznaczyła, iż organ mógł wydać decyzję o wstrzymanie użytkowania terenu i wyznaczyć termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy czego organ nie zrobił działając w ten sposób na jej szkodę. Zarzuciła również naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77 kpa oraz wskazała, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony w 2009 i utracił ważność w 2010 roku działka ta była przeznaczona na działalność usługową wobec czego niezasadnym jest teraz przywracanie poprzedniego stanu użytkowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 20 grudnia, 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa , art. 59 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydało decyzję utrzymującą w. decyzję w mocy. SKO stwierdziło, iż stosownie do § 68 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z l r. Nr 38, póz. 454), działka nr [...] jest gruntem stanowiącym użytek rolny a więc w danej sprawie doszło do nieuprawnionej (tj. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy) zmiany zagospodarowania terenu co wiąże się z zastosowaniem art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uprawnia Prezydenta miasta do wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu. zagospodarowania. Kolegium zaznaczyło, iż w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta B. teren ten przeznaczony jest generalnie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, gdzie nie przewiduje się lokowania składów i magazynów. Tak więc nie jest możliwe prowadzenie na danym terenie działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem jak wykazano wyżej działka nr [...] nie będzie w przyszłym planie przeznaczona na działalność gospodarczą typu składy magazyny, a to z uwagi na zapisy Studium. Organ wyjaśnił też, iż T.P. w niniejszej sprawie jest stroną, gdyż interes prawny mają właściciele bądź użytkownicy nieruchomości, której postępowanie dotyczy oraz właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości, na które wywierany jest niekorzystny wpływ niezgodnego z prawem zagospodarowania terenu. W skardze do WSA S.S. wniosła o uchylenie decyzji SKO w T. w całości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do .treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Oceniając zarzuty skarżącej Sąd uznał je za niezasadne, a nie znalazł z urzędu podstaw do uwzględnienia skargi. Dla oceny rozstrzygnięć wydanych w kontrolowanym postępowaniu w obu instancjach kluczowe znaczenie ma treść art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Norma zawarta w ustępie 2 rozszerza obowiązek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji na zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Należy jednak stwierdzić, że podany wyżej wyjątek nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie gdyż na działce prowadzona jest sprzedaż materiałów budowlanych już od 2009 roku. Niezastosowanie się do przepisu art. 59 ust. 2 ustawy obłożone jest sankcjami opisanymi w ustępie 3 w postaci nakazania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymania użytkowania terenu oraz wyznaczenia terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Oczywistym jest, że zastosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 ustawy musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem wszystkich ustawowych przesłanek, do tego zaś konieczne jest przestrzeganie ogólnych zasad rządzących postępowaniem wyjaśniającym. Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Tak dokonane ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym, które, jak stanowi art. 107 § 3 kpa, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakazuje również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. W ocenie Sądu, kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami. Zostały podjęte niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z podaniem właściwej podstawy prawnej. Fakty ustalone przez organy nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania tzn. ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że dla przedmiotowego obszaru nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz , iż na terenie działki nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza pomimo tego, że działka ta jest gruntem stanowiącym użytek rolny. Jak dodatkowo stwierdzono, na danej działce doszło do zmiany zagospodarowania terenu poprzez budowę placu składowego dla potrzeb materiałów budowlanych, na którą to budowę należy uzyskać pozwolenie na budowę. Na zmianę zagospodarowania tego terenu właściciel działki bądź żaden innym podmiot nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2). Należy też podkreślić, że wybór jednej z wymienionych w art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy sankcji ma charakter uznaniowy, organ dokonuje w tym zakresie wyboru jednego z dwóch możliwych rozstrzygnięć, zaś wybór rozstrzygnięcia winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony (tak: T. Bąkowski "Komentarz do art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex Omega). W podanym stanie faktycznym organ nie mógł wydać innej decyzji niż o przywróceniu do stanu poprzedniego zarówno ze względu na aktualne położenie ww. działki w terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, jak również ze względu na postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta B. , w którym teren działki skarżącej przeznaczony jest pod nadal pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, gdzie nie przewiduje się prowadzenia takiej działalności gospodarczej. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obligowała organ administracji do wzięcia pod uwagę również interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, znoszących uciążliwości związane z nowym sposobem zagospodarowania działki nr [...]. Podkreślić jednak należy, że to nie uciążliwości związane z prowadzeniem składu budowlanego, ale fakt zmiany przeznaczenia terenu niezgodnie z prawem był okolicznością decydującą o nałożeniu na skarżącą obowiązku, o którym mowa w art. 59 ust.3 pkt 2 ustawy. Dlatego organ nie był zobligowany do badania stopnia uciążliwości działalności gospodarczej prowadzonej na działce skarżącej dla działek sąsiednich. Biorąc powyższe pod uwagę, należało skargę jako niezasadną oddalić. Orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.