II SA/Kr 2572/03

` Dnia 17 października 2005 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2005 r sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 września 2003 r [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego S. Z. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz §10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania S. Z. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] .2003r., znak[...], o braku podstaw do stwierdzenia u S. Z. choroby zawodowej z poz. 4 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że S. Z. pracował w latach 1972-97 w Grupie K w ekspozycji na rozpuszczalniki: alkohol etylowy, octan etylu, aceton, Wyniki pomiarów środowiskowych nie wykazały przekroczeń normatywów higienicznych w/w substancji. S. Z. był badany przez i Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie przez Instytut Medycyny Pracy, które nie stwierdziły schorzenia zawodowego z poz. 4 wykazu. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u S. Z.choroby zawodowej z poz. 4, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.Z. wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę. Podniósł, że jest człowiekiem schorowanym, a to, że wyniki badań środowiskowych były w granicach normy nie znaczy, że warunki pracy nie odbiły się na jego zdrowiu. Podkreślił ponadto, iż w decyzji jest błąd, albowiem przez ostatnie 5 lat był tokarzem, a nie szlifierzem. Na rozprawie przed sądem dodał, że cierpi na schorzenia płuc i kłopoty z oddychaniem, a jego intencją było uzyskanie stwierdzenia w ogóle choroby zawodowej, a nie tylko schorzenia z poz. 4 wykazu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 4 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Jego weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego, jednoznacznego i logicznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia są zbyt lakoniczne. OMP ograniczył się jedynie do jednozdaniowego uzasadnienia stwierdzając, iż rozpoznano przewlekłe zapalenie oskrzeli bez cech niewydolności oddechowej. Nieco bardziej rozbudowane jest wprawdzie uzasadnienie IMP, także jednak i ono nie może być uznane za wystarczające, ogranicza się bowiem jedynie do hipotetycznych przyczyn z którymi "można" wiązać powstanie schorzenia stwierdzając, że "całość obrazu chorobowego przemawia za infekcyjną etiologią choroby". Należy również podkreślić, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nie dokonały należytej oceny opinii biegłych IMP, to znaczy nie zwróciły uwagi na istniejącą w sprawie rozbieżność, o której wspomina orzeczenie IMP. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano mianowicie, że badany był uprzednio hospitalizowany na Oddziale Płuc w 2000 i 2002., gdzie rozpoznano m.in. przewlekłą niewydolność oddechową. Jednocześnie IMP podaje, że wyniki aktualnie przeprowadzonych badań lekarskich tj. badań w styczniu 2003r. nie wykazują cech niewydolności oddechowej. Brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się biegłych do tej zasadniczej różnicy w diagnozie. Powoduje to uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i wiarygodności sporządzonej w sprawie opinii. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest też to, że organy administracyjne ograniczyły swoje postępowanie jedynie do schorzenia z poz. 4 wykazu, podczas gdy skarżący w toku postępowania wskazywał ogólnie, że pracował w narażeniu na różne substancje toksyczne szkodliwe, pyły i hałas. Skarżący podkreśla, że cierpi na różne schorzenia, w szczególności na kłopoty z oddychaniem. Organ administracyjny ograniczył się jedynie do rozważenia ewentualnego istnienia schorzenia z poz. 4 wykazu, zupełnie natomiast pominął ewentualne możliwości istnienia innych schorzeń oskrzeli czy płuc, o których mowa w wykazie (nie rozważał innych schorzeń, poza wymienionymi w poz. 6 i 15, o czym jest mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Zastrzeżenia w sprawie budzi też brak dostatecznego postępowania wyjaśniającego odnośnie warunków pracy skarżącego w zakresie narażenia na pyły i substancje drażniące i zupełny brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wady tej nie mogą konwalidować wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę. Sam zresztą argument o braku potwierdzenia narażenia na ponadnormatywne zapylenie oraz czynniki drażniące nie może być uznany za wystarczający. Niezgodny z prawem jest zatem jeden z argumentów powołanych przez IMP jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego oskrzeli, a mianowicie brak potwierdzenia na ponadnormatywne zapylenie i czynniki drażniące drogi oddechowe. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie (etiologia infekcyjna). Jednocześnie należy podkreślić, że samo niewykonanie przez pracodawcę ciążących na nim obowiązków przeprowadzania badań środowiskowych nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę do ich uchylenia. Należy też stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącego do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.