II SA/Kr 2575/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2006 r. sprawy ze skargi J.M. i C.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J.M. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 2575/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].06.2002r., wydaną na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 89 poz.415, jednolity tekst: Dz.U. z 1999r Nr 15 poz. 1397 oraz art.104 kpa, Burmistrz Miasta i Gminy B. po rozpatrzeniu wniosku inwestora U.K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie ganku oraz nadbudowie o poddasze nieużytkowe istniejącego budynku mieszkalno-pensjonatowego na działce nr "1" położonej w B. przy ul. S. ustalił, zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. i wsi W., Z., S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 1992 r., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W punkcie pierwszym decyzji - warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - podano, że działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem planu B 17 MP, dla którego przewidziano: "teren zabudowy mieszkalno-pensjonatowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. Wysokość zabudowy 2-3 kondygnacje. Działka położona jest nadto w strefie ochrony konserwatorskiej "A" oraz obszarze chronionym uzdrowiska - strefa "A". Od strony południowej przedmiotowej działki, przy ul. S. jest obszar 06 Lw, z odległością zabudowy od krawędzi jezdni - 15 m. Od strony wschodniej działka przylega do ulicy A. nie oznaczonej w planie żadnym symbolem. Do powyższych ustaleń szczegółowych mają zastosowanie ustalenia ogólne zawarte w punkcie 2.3.11, które stanowią, że jeżeli szczegółowe ustalenia realizacyjne nie stanowią inaczej - odległość zabudowy mieszkaniowej od krawędzi jezdni - nie mniejsza niż 8 m. W punkcie drugim decyzji - warunków wynikających z przepisów szczególnych -podano, że warunki zabudowy zostały uzgodnione z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K., Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. i Ministrem Zdrowia. Pismem z dnia 21.05.2001 r. Naczelny Lekarz Uzdrowiska w B. zaopiniował pozytywnie w/w przedsięwzięcie realizacyjne. W punkcie trzecim wskazano, że podłączenie niezbędnych instalacji nastąpi z istniejącego budynku. W punkcie czwartym - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich - wskazano, że inwestycję należy zaprojektować z zachowaniem wymaganych przepisów i odległości wynikających z rozporządzenia z dnia 14.12.1994r w sprawie warunków technicznych. W decyzji podano, że załącznik graficzny Nr 1, na którym przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone kolorem zielonym i literami ABCD-A, stanowi integralną część decyzji. Termin ważności decyzji określono na dzień 31 grudnia 2003r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu. Przed wydaniem decyzji uzyskano niezbędne opinie. Wyjaśnił, że nadbudowa obiektu o poddasze nieużytkowe, w rozumieniu przepisu § 3 pkt 14 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r, nie stanowi budowy nowej kondygnacji. Podał, że rozwiązania projektowe będą rozstrzygane w następnym etapie postępowania - o udzielenie pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji J. i C.M. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając, że decyzja narusza ustalenia planu, art. 35 prawa budowlanego, jak również ich interes prawny. Podali, że ich budynek i budynek inwestora są budynkami bliźniaczymi. Nadbudowa zeszpeci wygląd budynku, spowoduje naruszenie formy architektonicznej ulicy i krajobrazu otaczającej zabudowy, zakłóci wentylację wywiewną. Zarzucili, że budynek inwestora nie jest budynkiem pensjonatowym. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2002r znak; [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu I instancji. W odniesieniu do zarzutów odwołujących się podniesiono, że są one niezasadne. Stosownie do ustaleń punktu 2.3.11 planu, który stanowi, że jeżeli szczegółowe ustalenia realizacyjne nie stanowią inaczej - odległość zabudowy mieszkaniowej od krawędzi jezdni - nie mniejsza niż 8 m. Szerokość jezdni może być inna tylko w przypadkach uzasadnionych utrwalonym stanem istniejącym, zaś odległość zabudowy od krawędzi jezdni może być zmniejszona w trybie przepisów szczególnych. Pismem z dnia 6.03.2002r Wydział Infrastruktury Technicznej i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy w B. zaopiniował pozytywnie wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w odległości 6m od krawędzi jezdni ul. A. Z uwagi na ustalenia planu projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z planem miejscowym. Organ nie mógł zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy w myśl art. 43 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W decyzji został zawarty warunek, iż inwestycję należy zaprojektować i zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami ustawy Prawo budowlane. Dopiero w trakcie kolejnego etapu postępowania, tj. ubiegania się o pozwolenie na budowę, odwołujący się będą mogli skutecznie chronić swoje interesy w zakresie wskazanym w odwołaniu. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom określonym w art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze J. i C.M. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję powtórzone zostały zarzuty odwołania. Dodatkowo zarzucono decyzji naruszenie art. 5 kc. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn. zm./. Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96). Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r. - sygn. III RN 35/97 (OSNAP 1998/4/107) - ww. decyzja powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę- lub zatwierdzającą projekt budowlany. W decyzji winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 41 ust.2 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Określenie we wniosku zamiaru inwestycyjnego jako "nadbudowa /przebudowa/ istniejącego dachu i nadbudowa i rozbudowa ganku budynku mieszkalno-pensjonatowego) nie spełnia powyższych wymagań. Nie wiadomo w związku z tym, na jakiej podstawie organ przyjął w decyzji, iż projektowana inwestycja to rozbudowa i nadbudowa o poddasze nieużytkowe. Z przedłożonych akt administracyjnych, a w szczególności kserokopii fragmentu planu (poświadczonej za zgodność z oryginałem) wynika, odmiennie niż ustaliły to organy, że od południa obszar B 17 MP przylega do obszaru 10 LW , a nie do 06 LW, a ulica A. znajduje się od zachodu, a nie od wschodu działki inwestora. Nadto, analizując treść ustaleń punktu 2.3.11 planu, stanowiącego m.in., że "jeżeli szczegółowe ustalenia realizacyjne nie stanowią inaczej - odległość zabudowy mieszkaniowej od krawędzi jezdni - nie mniejsza niż 8 m. Szerokość jezdni może być inna tylko w przypadkach uzasadnionych utrwalonym stanem istniejącym, zaś odległość zabudowy od krawędzi jezdni może być zmniejszona w trybie przepisów szczególnych.", organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego uznał, że pismo z dnia 6.03.2002r Wydziału Infrastruktury Technicznej i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy w B. opiniujące pozytywnie wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. A., ma stanowić przepis szczególny o jakim mowa w punkcie 2.3.11 planu. Wreszcie, stwierdzić należy, że załącznik do decyzji nie został podpisany. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA (por. wyrok NSA z dnia 1999.05.27 IV SA 851/97), załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organy przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.