II SA/Kr 258/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. P., Z. S., T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2003 r. Nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. nakazuje ściągnięcie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 200 (dwieście) złotych na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z tytułu nieuiszczonego wpisu od skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 grudnia 2003 r., sygn. akt: Kol. Odw. [...] (sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia [...] marca 2004 r.) po rozpatrzeniu odwołania J. P., T. P. oraz Z. S. od decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. zatwierdzającej z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w obr. [...] j. ew. K., obj. KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 1.3007 ha, na działki: nr [...] o pow. 1,0031 ha i nr: [...] o pow. 0,2976 ha, działając na podstawie art. 93, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn.: Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji zatwierdził z urzędu projekt podziału działki nr [...] o pow. 1,3007 ha, położonej w obr. [...] j. ewid. K., stanowiącej współwłasność J. P., T. P., Z. S., U. M., S. G. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podano, że projekt podziału został sporządzony w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "Ulica G. - przedłużenie - korpus drogowy z jezdniami, chodnikami, oświetleniem, zielenią oraz urządzeniami uzbrojenia terenu", położonej w K. Podział - jak podano - ma na celu wydzielenie terenu pod wyżej wymienioną inwestycję i jest on zgodny z linią rozgraniczającą teren inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli współwłaściciele dzielonej działki –J. i T. P. oraz Z. S. podnosząc, iż podtrzymują wcześniej wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2003 r. stanowisko co do przedstawionego zarysu działki nr [...] i nr [...] przewidzianej do wykupu. W uzupełnieniu do tego pisma podali propozycję kształtu i wielkości wydzielonej działki nr [...], tj. obecny zarys powiększony o klin określony od strony zachodniej linią W 1200. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 powyższej ustawy, czyli gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Ten cel publiczny może być realizowany zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej w oparciu o postanowienia planu miejscowego. Wymieniona wyżej decyzja, zawierająca określenie granic zewnętrznych terenu niezbędnego do realizacji celu publicznego (na który nieruchomość ma być wywłaszczona) stanowi - w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym -dokument uzasadniający konieczność dokonania podziału nieruchomości. Oznacza to, że przy wyznaczaniu linii rozgraniczających nowopowstałe działki, ustalenia takiej decyzji są dla organu zatwierdzającego projekt podziału wiążące, a zatem nie można ich zmieniać przez wyznaczenie granicy pomiędzy nowopowstałymi działkami w inny sposób niż to wynika z tej właśnie decyzji. W związku z powyższym Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie, przy wyznaczaniu linii rozgraniczających nowopowstałych działek decydujące znaczenie mają ustalenia ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "Ulica G. - przedłużenie - korpus drogowy z jezdniami, chodnikami, oświetleniem, zielenią oraz urządzeniami uzbrojenia terenu" położonej w K, które to ustalenia są również wiążące dla organu zatwierdzającego przedmiotowy projekt podziału. W rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2002 r, nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objęła bowiem działkę oznaczoną w projekcie podziału nr [...], której część przeznaczona jest pod poszerzenie i budowę ulicy G. Kolegium wskazało także, że z analizy przedłożonych materiałów wynika, iż projekt podziału przedmiotowej działki jest opracowany zgodnie z załącznikiem graficznym w/w decyzji Prezydenta Miasta. Przebieg granicy pomiędzy nowopowstałymi działkami nr [...] i [...] stanowi bowiem odzwierciedlenie wyznaczonej w tejże decyzji linii rozgraniczającej teren inwestycji w odniesieniu do działki [...], będącej współwłasnością J. P., T. P., Z. S., U. M., S. G. Stwierdzono zatem, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi zgodność przedłożonego do zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] z ustaleniami wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zastrzeżeń i propozycji, Kolegium wyjaśniło, iż w niniejszym postępowaniu ocenie podlega jedynie zgodność przedłożonego projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności z przebiegiem inwestycji na załączniku graficznym tej decyzji. Ustalenia tej decyzji są wiążące przy opracowaniu projektu podziału i nie mogą podlegać żadnym zmianom. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2003 r., sygn. akt: Kol Odw. [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P., T. P. oraz Z. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych przy tym postępowaniu oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy stwierdzając w zaskarżonej decyzji zgodność projektu podziału działki nr [...] z załącznikiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] września 2002 r. pominął fakt zakwestionowania przez skarżących projektowanego podziału działki nr [...] i braku zgody na wytyczoną linię działki nr [...]. Zdaniem skarżących zatwierdzony podział działki [...] na działki [...] i [...] spowodował powstanie w granicy działki [...] klina, który z punktu widzenia gospodarczego pozostaje dla właścicieli bezużyteczny. Według skarżących taki stan rzeczy sugeruje, że przy podziale kierowano się wyłącznie interesem inwestora, pomijając zaś słuszne interesy właścicieli dzielonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów wysuniętych w skardze Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 16 grudnia 2003 r. poza przedstawieniem stanu sprawy i okoliczności mających wpływ na przyjęte orzeczenie odniesiono się do zawartych w odwołaniu zastrzeżeń i propozycji co do kształtu powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i [...]. Kolegium stwierdziło, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega jedynie zgodność przedłożonego projektu z przebiegiem inwestycji na załączniku graficznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której ustalenia są wiążące przy opracowaniu projektu podziału i nie mogą podlegać na tym etapie żadnym zmianom. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem skarżących, że pominięto fakt kwestionowania w złożonym odwołaniu wytyczonych nowych granic działki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obr. [...] j. ew. K., obj. KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 1.3007 ha, na działki: nr [...] o pow. 1,0031 ha i nr: [...] o pow. 0,2976 ha zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2003 r. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, obowiązywał art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w następującym brzmieniu: "podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami .planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94", art. 94 ust. 1, zgodnie z którym "w razie braku planu miejscowego, jeżeli gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania tego planu - zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz art. 94 ust. 2 stanowiący, że "jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1, gmina ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości, postępowanie w sprawie podziału zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu, jednak nie dłużej niż na okres 12 miesięcy. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania plan miejscowy nie zostanie uchwalony, stosuje się przepis ust. 1". Wskazane brzmienie cytowanemu przepisowi art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nadała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r, nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W dacie wydania zaskarżonej decyzji na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta zatwierdzony uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. W zaistniałej sytuacji konieczne było ustalenie, czy gmina ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w zależności od wyniku tych ustaleń bądź zawieszenie postępowania w sprawie podziału na okres 12 miesięcy bądź też zbadanie zgodności projektowanego podziału z zasadami podziału nieruchomości ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodność projektowanego podziału nieruchomości w obydwu przypadkach, tj. zarówno w sytuacji nie dającej podstaw do zwieszenia postępowania w sprawie, jak i po upływie 12 miesięcznego okresu zawieszenia postępowania podlegała badaniu w związku z zasadami podziału ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia charakter i istotę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu regulowała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 tej ustawy należy stwierdzić, że zgodność projektowanego podziału nieruchomości podlegała badaniu z zasadami podziału określonymi bądź w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź w decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnie podkreśla się w literaturze przedmiotu, że "jeśli w przepisach szczególnych mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to zależnie od odniesienia przewidywanej zmiany zagospodarowania terenu do celu publicznego należy zastosować właściwe urządzenie prawne, którym będzie odpowiednio decyzja o lokalizacji celu publicznego, bądź też decyzja o warunkach zabudowy" (zob. T. Bąkowski: komentarz do art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w: T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Nie było zatem podstaw do weryfikowania zgodności projektowanego podziału z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną w dniu [...] września 2002 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nawet jeżeli decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym, zwłaszcza gdy odnotuje się zasadniczą różnicę pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanymi pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym a decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. decyzjami o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzjami o warunkach zabudowy) wydawanymi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na tym, że rozstrzygnięcia określone w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pełnią - jak to czyniły wcześniejsze decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - funkcji aktu indywidualizującego ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przypadku obowiązywania planu na danym terenie decyzji takich się nie wydaje. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a oraz treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2003 r., sygn. akt: Kol. Odw. [...] (sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia [...] marca 2004 r.). Uwzględniając treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało uchylić również decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu projektu podziału nieruchomości położonej w obr. [...] j. ew. K., obj. KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 1.3007 ha, na działki: nr [...] o pow. 1,0031 ha i nr: [...] o pow. 0,2976 ha. Decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Wskazane uchybienia nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 223 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).