II SA/Kr 258/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 4 września 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zbadanie legalności robót związanych z przebudową przyłącza wodociągowego na nieruchomości nr [...] w S. stanowiącej współwłasność M. B., T. S. i J. S.. W uzasadnieniu organ podał, że będąc związany wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1421/13 wystąpiono do Wodociągów [...] Sp.z.o.o. o udzielenie informacji kiedy i na jakiej podstawie została wykonana przebudowa przyłącz wodociągowych do nieruchomości nr [...] w S. oraz przedłożenie kserokopii istotnych dokumentów. Pismem z dnia 8 lipca 2014 r. Wodociągi [...] Sp.z.o.o poinformowały, że przebudowa przedmiotowego przyłącza została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 22 stycznia 2009 r. nr [...], a w dniu 23 stycznia 2009 r. dokonano odbioru prac związanych z przebudową przyłącza do wodomierza w mieszkaniu nr [...] na [...] piętrze budynku nr [...] w S.. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego nie wymaga od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez pojęcie "budowy" rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przebudowa nie jest zatem w tym przypadku uwzględniona bezpośrednio jako zwolniona z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co może powodować pewne wątpliwości interpretacyjne. Niemniej jednak jak wskazuje praktyka, orzecznictwo i wykładnia celowościowa powyższego przepisu przyjąć należy, że przebudowa przyłącza wodociągowego będzie się w tym przypadku mieścić w zakresie dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego tj. budowy przyłączy wodociągowych. Reasumując organ podkreślił, że na podstawie zebranego materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania przedmiotowej przebudowy przyłącza wodociągowego jako samowoli budowlanej, gdyż inwestor T. i J. S. posiadali zgłoszenie do Starosty [...], zgłoszenie do Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. oraz protokół odbioru prac związanych z przebudową przyłącza. Należy zatem uznać, że przebudowa przyłącza wodociągowego do nieruchomości nr [...] w S. zrealizowana była w sposób legalny, a postępowanie w przedmiocie legalności tej inwestycji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, a trybie art. 105 § 1 K.p.a. Od tej decyzji odwołanie wniosła M. B. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzje zarzuciła naruszenie art. 105 K.p.a., art. 7i 77 K.p.a. oraz art. 78 § 1 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie żądania z dnia 11 lipca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte wnioskiem M. B. z dnia 8 lipca 2013 r. w sprawie zbadania legalności robót związanych z przebudową przyłącza wodociągowego na nieruchomości nr [...] w S.. Przebudowa przyłączy nie została literalnie wskazana w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego jako podlegająca zwolnieniu od uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Nie mniej jednak organ stanął na stanowisku, że wykładnia celowościowa powołanego przepisu pozwala na uznanie, że przebudowa przyłącza mieści się w jego dyspozycji. Zgodnie z zasadą a maiori ad minus skoro budowa przyłącza nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę to tym bardziej nie powinna podlegać takiemu wymogowi przebudowa, która jest robotami budowlanymi o węższym niż budowa zakresie. Tym samym przebudowa przyłącza wodociągowego stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wykazała, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania przebudowa przyłącza wodociągowego na nieruchomości nr [...] w S. została wykonana w sposób zgodny z przepisami Prawa budowlanego i nie stanowi samowoli budowlanej. Inwestor T. i J. S. legitymowali się skutecznym zgłoszeniem do Starosty [...] zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci przebudowy przyłącza wodociągowego na nieruchomości nr [...] w S., które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Ponadto wykonanie przebudowy przyłącza zostało zgłoszone do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N., a przedstawiciele tego zakładu dokonali jego odbioru bez zastrzeżeń co zostało potwierdzone w protokole z dnia 23 stycznia 2009 r. Dlatego przedmiotowa przebudowa nie stanowi samowoli budowlanej, a postępowanie w sprawie zbadania legalności robót związanych z przebudową podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy w sprawie. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. B. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1/ art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; 2/ art. 105 § 1 i § 2 K.p.a., art. 104 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. i niepodjęcie merytorycznej decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 8 lipca 2013 r.; 3/ art. 6 i art. 8 K.p.a., art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w tym niewyjaśnienie istoty sprawy w zakresie dokumentacji zalegającej w aktach organu I instancji, którą obydwa organy zignorowały, opierając się wyłączenie na nieprawdziwym piśmie Wodociągów N.; 4/ niewykonanie żądania skarżącej z dnia 11 lipca 2014 r., którym orzekające organy były związane i naruszenie art. 78 K.p.a. na okoliczność nieprzeprowadzenia kontroli na nieruchomości nr [...] w S. przez organ I instancji; 5/ art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 3 pkt 6 oraz art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, które zostały bezpodstawnie powołane w zaskarżonej decyzji przy braku zastosowania art. 43 ust. 1; 6/ niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1421/13. W uzasadnieniu skarżąca podała, że przebudowa przyłącza wodociągowego została wykonana nielegalnie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując zgodność z prawem aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze, powyżej zarysowane granice należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa. Organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, co stanowiło naruszenie proceduralnych norm art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 4 września 2014 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie zbadania legalności robót związanych z przebudową przyłącza wodociągowego na nieruchomości nr [...] w S.. Do ustalenia tych okoliczności i wydania rozstrzygnięcia w sprawie organ był zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. II SA/Kr 1421/13. Mając tak zarysowane granice sprawy przede wszystkim stwierdzić należy, że stosownie do art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków przyłącze wodociągowe oznacza odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Zaznaczyć wypada, że przebudowa przyłącza wodociągowego zalicza się do ogólnej kategorii robót budowlanych, zatem w tym wypadku będą stosowane te same rygory co do budowy przyłącza. Przepisy prawa budowlanego przewidują dwa odrębne tryby realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych. Jeden z nich uregulowany jest w art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 tejże ustawy do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji). Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 2 tej ustawy). Drugi tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych uregulowany został w art. 29a Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu - budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych w tym trybie wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy tej stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisów tych nie stosuje się, jeżeli inwestor wcześniej dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (art. 29a ust. 3). Ubocznie należy także stwierdzić, że budowa przyłączy może być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli jest to sprzężone z budową obiektu budowlanego. Ten przypadek w niniejszej sprawie jednak nie zachodził. W sprawie przebudowy przyłączy inwestor ma zatem prawo wyboru dwóch alternatywnych procedur związanych z budową przyłączy, na podstawie zgłoszenia organowi administracji budowlanej, albo bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji budowlanej. Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2, inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego. Zobowiązany jest wówczas spełnić wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosowania odpowiednich przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Do planu sytuacyjnego znajdują zastosowanie postanowienia ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z zm.). W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, że T. i J. S. dokonali przebudowy przyłącza wodociągowego w oparciu o zgłoszenie do Starosty. Zwrócić jednak należy uwagę, iż w aktach administracyjnych znajduje się dwa zgłoszenia dotyczące zamiaru przebudowy przyłącza wodociągowego na przedmiotowej działce, których to zgłoszeń w różnych datach dokonali T. i J. S. tj. zgłoszenia z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...], z dnia 27 marca 2006 r. Organy w żaden sposób nie wyjaśniły na podstawie którego zgłoszenia dokonano przedmiotowych prac ani też w jakim okresie prace te były realizowane. Jak wskazano powyżej stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem planowanego rozpoczęcia budowy, a do jej realizacji można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Upływ 30 dniowego terminu nie będzie upoważniał do rozpoczęcia robót, jeżeli przed jego upływem właściwy organ nałoży, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w granicach określonych art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie orany nie zwróciły się do Starostwa Powiatowego o informację czy organ ten nie zgłosił sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia a właściwie zgłoszeń a także czy prace budowlane zostały wykonane zgodnie z terminem o którym mowa w art. 30 ust 5 ustawy Prawo budowlane tj. nie wcześniej niż 30 dni od daty dokonania zgłoszenia i nie później niż 2 tata od określonej w zgłoszeniu daty rozpoczęcia prac. Tylko bowiem ustalenie kumulatywnego spełnienia tych warunków, uzasadnia przyjęcie, iż prawce budowlane objęte zgłoszeniem zostały wykonane legalnie – a do dokonania których to ustaleń organ był zobowiązany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. II SA/Kr 1421/13. Jak mowa o tym wyżej budowy przedmiotowych przyłączy inwestor legalnie mógł dokonać bez zachowywania procedury zgłoszeniowej na podstawie art. 29a ustawy Prawo budowlane – przy zachowaniu wymogów określonych w tym przepisie tj. obowiązku sporządzenia planu sytuacyjnego przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosowania odpowiednich przepisów ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2014 r. II SA/Sz 726/13 (LEX nr 1437468). Ustaleń takich organ jednak nie poczynił ograniczając się jedynie do przytroczenia korespondencji prowadzonej z "Wodociągami [...]" Sp. z.o.o., (prawdopodobnie wykonawcą przebudowy), z której to korespondencji wysnuł wniosek, iż inwestorzy legitymowali się skutecznym zgłoszeniem do Starosty [...]. Wniosek taki jest nieuprawniony, nie znajduje bowiem potwierdzenia z materiale dowodowym. W przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji nie podjęły kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (art. 77 K.p.a.). Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie przedstawia kompleksowo sprawy, czym naruszono przepis art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu oraz w toku postępowania. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że sąd administracyjny bada decyzję pod względem jej legalności czyli zgodności z przepisami prawa dlatego też nie może, wbrew żądaniu skarżącej skontrolować poprawności wykonania przyłącza wodociągowego. Takie uprawnienia przysługują tylko organom nadzoru budowlanego. Biorąc pod uwagę stopień i zakres uchybień przepisom prawa procesowego Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 grudnia 2014 r. jak również poprzedzająca ja decyzja organu I instancji nie mogą zostać utrzymane. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.