II SA/Kr 2580/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Grażna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec (Spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Ś. D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...]2002 r. Nr [...] w przedmiocie odsetek skargę oddala IISA/Kr 2580/02 UZSADNIENIE Powołując się na treść przepisu art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciw działaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1.01. 2002 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) w związku z art. 11 usy.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o (...) zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. NR 154, poz.1793 ), Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2002 r. ([...]) utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...]2002 r. ( [...]) o odmowie przyznania Ś. D. odsetek ustawowych od zasiłku przedemerytalnego wypłaconego w dniu [...] 2002 r. za okresy od [...] 2000 r. do [...] 2001 r. i od [...] 2001 r. do [...]2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawiając stan faktyczny na tle którego wydana została decyzja stwierdził, że art. 24 ust. 8 powołanej na wstępie ustawy , stanowiący , iż uprawnionym do zasiłku przedemerytalnego przysługują odsetki ustawowe , jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie , dotyczy wyłącznie sytuacji gdy z opóźnieniem wypłacono zasiłek przedemerytalny (lub świadczenie przedemerytalne ) do którego prawo jest już ustalone. Natomiast prawo do ustawowych odsetek nie przysługuje z tytułu opóźnienia wynikłego w związku z ustalaniem uprawnień . Takie rozumienie treści tego przepisu przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1999 r. sygn. Akt II/SA ŁD 979/97. Z decyzją Ś. D. nie zgodził się i wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę w której zarzucił organom bezprawne działanie i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko wnosząc ojej oddalenie . Stan na tle którego powstał spór o wypłatę odsetek nie jest sporny i przedstawia się następująco: Wyrokiem z dnia [...] 2001 r (sygn.[...] ) Naczelny Sąd administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. uwzględniając skargę Ś. D. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001 r. ([...]) i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wraz z postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym przez ten organ w dniu [...] 2001r. Uchyloną decyzją organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania uchylił wcześniej wydane decyzje : - z dnia [...] 1999. o pozbawieniu statusu bezrobotnego z dniem [...] 1999 r. z powodu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego; - z dnia [...] 1999 r. O przyznaniu Ś. D. prawa do zasiłku przedemerytalnego - z dnia [...] 1999r o przyznaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej, oraz orzekł o odmowie uznania Ś. D. za osobę bezrobotną od [...] 1999 r. i obowiązku zwrotu przez niego nienależnie pobranego przez niego świadczenia za okres od [...] 1999 r. W wykonaniu tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta K. porządkując wstecz stan prawny związany z przyznaniem skarżącemu zasiłku przedemerytalnego wydał kolejne decyzje : - z dnia [...] 2002 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia jako bezprzedmiotowych decyzji z dnia [...] 2001r. o odmowie przyznania Ś. D. prawa do zasiłku dla bezrobotnych i uznaniu go za osobę bezrobotną z dniem [...] 2001 r.; oraz decyzji z dnia [...] 2001 r. o pozbawieniu statusu bezrobotnego z dniem [...] 2002 r. z powodu podjęcia pracy. Ze względu na podejmowaną przez Ś. D. pozarolniczą działalność gospodarczą organ kolejno zawieszał i wznawiał prawo do wypłaty zasiłku przedemerytalnego: - decyzją z dnia [...] 2002 r. zawiesił prawo do zasiłku przedemerytalnego od [...] 2001r., decyzją z dnia [...] 2002 r. wznowił wypłatę od [...] 2001 r. - decyzją z dnia [...] 2002 r. zawieszono wypłatę od [...] 2001 r. , a następnie decyzja z tej samej daty wypłatę wznowiono od [...] 2001 r. -decyzją z daty [...] 2001 nastąpiło zawieszenie zasiłku przedemerytalnego od [...] 2002 r. i odrębną decyzją( bez daty ) wypłatę wznowiono od [...] 2002 r. Decyzje nie były przedmiotem postępowania odwoławczego . W wyniku tak uporządkowanej kwestii uprawnień skarżącego do wypłaty ustalonego na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zasiłku przedemerytalnego, w dniu [...] 2002 r. dokonana została wypłata przysługującej Ś.i D. kwoty świadczenia. W dniu [...] 2002 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o wypłatę odsetek od wypłaconej kwoty zasiłku przedemerytalnego. .Rozpatrując ten wniosek Prezydent Miasta K. wydał w dniu [...] 2002r. decyzję w której odmówił przyznania Ś. D. odsetek ustawowych od zasiłku przedemerytalnego wypłaconego w dniu [...] 2002 r. za okresy od [...] 2000 r. do [...] 2001 r., od [...] 2001 r. do [...] 2001 r. i od [...] 2001 r. do [...] 2001 r., gdyż zdaniem organu zasiłek przedemerytalny wypłacono w najbliższym możliwym terminie po dokonaniu czynności związanych z naliczeniem i przygotowaniem pieniędzy do wypłaty. Decyzję tą w wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda M. utrzymał w mocy wydając opisane na wstępie orzeczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ), z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. Nr 156, poz. 1271 ) do rozpatrzenia skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Nie istnieją podstawy prawne pozwalające na uwzględnienie skargi. Wykładnia przepisu art. 24 ust.8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w/w) zarówno językowa jak i systemowa prowadzi do związania prawa do odsetek z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku, przez co należy rozumieć opóźnienie w dokonaniu czynności faktycznej, które w tym przypadku rodzi skutki prawne, a nie z opóźnieniem wnikającym z wykonywania kompetencji przez właściwe urzędy pracy i wykorzystywania przez strony postępowania administracyjnego przysługujących im środków prawnych. Prawo do odsetek jest konsekwencją obowiązywania rygorów w zakresie wypłat zasiłków i ma miejsce w przypadku uchybień powiatowego urzędu pracy zobowiązanego do wypłaty zasiłków. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący wskutek decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] 2001 r. ,w wyniku wznowionego postępowania, utracił prawo do zasiłku przedemerytalnego , dlatego zasiłek ten nie mógł być przez urząd pracy wypłacony. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny uchylając w dniu [...] 2001 r. ostateczną decyzję organu odwoławczego który utrzymał w mocy zapadłe w wyniku postępowania wznowieniowego orzeczenie Prezydenta o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od [...] 1999 r., sytuację tą zmienił. Zmiana ta polegała na powrocie do stanu prawnego wywołanego decyzją organu I instancji z dnia [...] 1999 r. o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego ( oraz decyzjami objętymi wznowionym przez organ postępowaniem ). Analiza przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jak i treść wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych , pozwala stwierdzić, że brak jest przepisów prawa materialnego jak i procesowego, które przewidywałyby w związku z opóźnieniem do którego doszło w związku z standardowymi procedurami przewidzianymi przez prawo dla ustalenia i dochodzenia uprawnień określonych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłków i świadczeń. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) przewidywały jedynie roszczenie odszkodowawcze przysługujące na zasadach określonych art. 160 kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa, tylko wówczas, gdy naruszenie to objęte było dyspozycją art. 156 § 1 kpa skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Odpowiednio kwestię odszkodowania reguluje na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 z późn. zm.) przepis art.287, stanowiąc iż w przypadku gdy sad uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie lub stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu , stronie, która poniosła szkodę służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 31 sierpnia 2004 r. przepis ten odsyłał do art. 160 kpa. W rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie nie stwierdzono nieważności zaskarżonej decyzji, dopatrując się, jak wynika z treści wyroku z dnia 9.10. 2001 r. sygn. Akt IISA/Kr 1618/01, wyłącznie podstaw do jej uchylenia. Ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ) wprowadzone zostały nowe zasady dotyczące odpowiedzialności ,poprzez skreślenie art. 160 kpa, a wprowadzenie odpowiedniej zmiany w art.417 Kodeksu cywilnego ( art. 1 tej ustawy). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., przy czym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy zastosowanie mają przepisy stanowiące o dotychczasowych zasadach. Analiza treści przedstawionych powyżej przepisów wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości ,że ani dotychczasowe ani nowe zasady regulacje dotyczące postępowania administracyjnego nie przewidują wypłaty przez organy administracji odsetek. Rozumowanie skarżącego wywodzi się , jak należy przypuszczać z treści art. 481 § 1 kodeksu cywilnego, regulującego kwestię odsetek w przypadku opóźnienia ze spełnieniem świadczenia pieniężnego. Należy zauważyć, że przepis ten jednakże dotyczy wyłącznie stosunków cywilnoprawnych . Źródłem uprawnienia do wypłaty zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego ) jest decyzja administracyjna wydana na podstawie odpowiednich przepisów prawa Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10. 07. 2000r. SK 12/99 (publikowane w OTK 2000/5/143 ) stwierdził, że nie można wykluczyć powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno - prawnym. Jednakże ocena czy doszło do zdarzenia prawnego powodującego powstanie pomiędzy skarżącym a organem stosunku o charakterze cywilnoprawnym nie należy ani do organu ani też do sądu administracyjnego. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania w postępowaniu sądowo administracyjnym skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej, Wskazuje na to treść art.3 w zestawieniu z art.3, 3, 13, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy jednakże sytuacji, gdy opóźnienie w wypłacie nastąpiło po ustaleniu uprawnień w drodze decyzji administracyjnej , z czego należy wnioskować , że kwestia opóźnienia związana z ustalaniem uprawnień nie może być dochodzona inaczej jak na zasadzie odpowiedzialności za szkodę ,określonej w art.417 § 3 Kodeksu cywilnego. Żądanie skarżącego nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wydanie przez organ decyzji odmownej, która następnie w wyniku kontroli sądowo administracyjnej została uchylona nie mieści się w dyspozycji art.24 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( w/w). Oznacza to ,że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie słusznie przyjęły , iż prawo do odsetek przysługuje z tytułu opóźnienia w wypłacie zasiłku , a nie z tytułu opóźnienia w ustaleniu prawa do świadczeń przewidzianych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie ma także przepisu o charakterze bardziej ogólnym , który mógłby stać się podstawą uwzględnienia żądania Ś. D. i wypłaty dochodzonych przez niego odsetek. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.