II SA/Kr 259/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 października 2014 r., znak: [...] Wójt Gminy M. nakazał A.G. , jako właścicielowi działek o nr. [...] ,[...] ,[...] w miejscowości M. , usunięcia odpadów pochodzenia budowlanego - rodzajów odpady betony oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (słupy betonowe) kod: [...] i gruz ceglany (cegły, pustaki, dachówki) kod: [...] składowanych na terenie ww działek oraz przetransportowania ich do uprawnionych miejsc odzysku, zbierania lub unieszkodliwienia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu 1 kwietnia 2014 r. przeprowadzona została wizja lokalna, podczas której stwierdzono nagromadzenie znacznej ilości odpadów (kawałki słupów energetycznych, kawałki pustaków, cegły, betonów) na terenach działek nr [...] ,[...],[...] . Podniesiono, iż przedmiotowe działki są położone na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Organ zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z prośbą o skontrolowanie prac z uwagi na fakt, iż odwołujący podnosił, że są one prowadzone na podstawie zgłoszenia. Powyższy organ pismem z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...] poinformował, iż nie można uznać, iż gromadzone materiały służą utwardzeniu gruntu, a stanowią jedynie składowisko odpadów. W związku z tym pismem z dnia 17 lipca 2014 r. wezwano właściciela działek A.G. do usunięcia odpadów z miejsca ich składowania. Wobec braku zawiadomienia, iż zastosowano się do wezwania, pismem z dnia 5 września 2014 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. Wyznaczono termin oględzin. W trakcie wizji przeprowadzonej w obecności strony ustalono, iż odpady nie zostały usunięte z przedmiotowych działek. Ustalono kody odpadów. Spisano protokół, wykonano dokumentację fotograficzną. Z wyjaśnień strony wynika, iż na działkach nie są gromadzone odpady, a materiały mające służyć do utwardzenia terenu. Jednakże z uwagi na fakt, iż materiały te zostały jedynie rozprowadzone na działkach i nie zostały poddane procesom zgodnym z przepisami prawa organ nie uznał tych wyjaśnień za wiarygodne. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A.G. , zarzucając naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego, art. 26 ustawy o odpadach oraz art. 7 w zw. z art. 77 oraz 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu odwołania wskazano w szczególności na naruszenie prawa własności. Nadto wskazano, iż prace na przedmiotowych działkach są prowadzone na podstawie dokonanego zgłoszenia, zaś gruz został rozłożony na działkach i utwardzony. Folia, o której mowa w piśmie PINB skierowanym do Gminy służyła do przykrycia piasku, a dachówka będzie służyła do przykrycia stodoły znajdującej się na nieruchomości. Strona zakwestionowała stanowisko organu I instancji w zakresie uznania zgromadzonego na działce gruzu jako odpadu. Dodatkowo wskazano na brak odniesienia się przez organ do przedstawionego przez stronę w trakcie postępowania protokołu z badania geologicznego utwardzonej powierzchni działek nr[...] ,[...] ,[...] w M. gm. M. pow. [...] W ocenie strony organ winien w przypadku nie podzielenia stanowiska wyrażonego w powyższym protokole powołać dowód z opinii biegłego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., znak: [...] na podstawie art. na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, iż z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, że na działkach stanowiących własność A.G. stwierdzono nagromadzenie gruzu budowlanego składającego się z kawałków słupów energetycznych, kawałków pustaków, cegieł i betonów. Okoliczność ta jest poza sporem. Sporne jest czy materiały te stanowią odpady, na których zbieranie odwołujący nie posiada stosownego pozwolenia, czy też mają one zastosowanie do utwardzenia gruntu, na co powołuje się odwołujący. Z art. 29 ust. 2 ustawy prawo budowlane wynika, iż na utwardzenie gruntu działki budowlanej nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, iż konieczne w tym wypadku jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Przedstawiono zaświadczenie Starosty K. , iż nie wniesiono sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę: "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nr [...] ,[...] ,[...] w M. gm. M ". W przepisach prawa brak jest wyjaśnienia pojęcia "utwardzenia terenu". Organ przyjął, iż wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu winno być prowadzone w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Do utwardzenia terenu mogą być wykorzystane różne materiały - w tym również gruz (betony, cegły itp.). Zgodnie z rozporządzeniem ministra środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalog odpadów (Dz.U.2001.112.1206) stwierdzone na przedmiotowych działkach materiały stanowią co do zasady odpady pochodzenia budowlanego kodów [...] (betony oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, słupy betonowe oraz [...] gruz ceglany (cegły, pustaki, dachówki). Odpady te mogą być jednak użyte do "utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych" zgodnie z postanowieniami rozporządzenia ministra środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. (Dz.U.2006.75.527 ze zm.) w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Powyższe stanowi odpowiedź na zarzuty odwołania, iż gruz użyty do utwardzenia powierzchni gruntu nie stanowi odpadu. Betony oraz gruz betonowy itp. materiały pochodzące z rozbiórek i remontów stanowią odpady, a przepisy prawa przewidują pod pewnymi warunkami użycie tychże odpadów do określonych celów - w tym przypadku jest to między innymi utwardzenie terenu. Słusznie w ocenie Kolegium organ I instancji ustalił, iż w przedmiotowej sprawie nie chodzi o utwardzenie terenu. Z zebranej w aktach dokumentacji wynika, iż na działkach zgromadzono gruz, który nie został poddany żadnym działaniom poza rozprowadzeniem go po terenie działek. Strona zgłosiła właściwemu organowi wykonanie robót polegających na utwardzeniu terenu wskazać należy, iż to co jest uwidocznione na dokumentacji zdjęciowej wykonanej w kwietniu i wrześniu 2014 r. nie może być uznane za utwardzenie gruntu, a jedynie za zgromadzenie na nieruchomości odpadów. Gruz nie został w żaden sposób rozdrobniony ani przykryty warstwą niepylną. Na podobnym stanowisku stoi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , który w piśmie z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...] w odpowiedzi na zapytanie organu I instancji, wyjaśnił, iż po dokonaniu analizy zgłoszeń robót budowlanych dokonanych przez A.G. , stanu faktycznego na działkach, w istocie zrealizował on na tychże działkach wysypisko odpadów. Nie można uznać, iżby przeprowadzone roboty miały na celu utwardzenie działek ponieważ składowane odpady nie zostały dostosowane do określonej funkcji. Nadto, co jest wiadome organowi I instancji z urzędu, A.G. zgłoszenia zamiaru dokonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działek dokonał już drugi raz. Pierwsze zgłoszenie miało miejsce w dniu 26 stycznia 2010 r. (sprawa była prowadzona przez PINB pod nr. [...] ). Teren przedmiotowych działek jest systematycznie od tego czasu podnoszony przy pomocy nawożonego gruzu. Z porównania zdjęć wykonanych na nieruchomości w dniu 1 kwietnia 2014 r. jak i w dniu 23 września 2014 r. wynika, iż żadnych prac poza wyrównaniem odpadów na działkach nie prowadzono. Sytuacja między kwietniem a wrześniem zmieniła się o tyle, że upływ czasu i wpływ warunków atmosferycznych spowodował, że elementy folii znajdujące się na działkach, które pierwotnie stanowiły większe kawałki uległy zniszczeniu. Przykładem może być porównanie zdjęcia zamieszczonego na karcie nr 6 i 15, gdzie widać worek, w którym znajdują się odpady i jego stan po upływie pół roku. Dodatkowo na zdjęciach z września uwidoczniono kolejne worki z odpadami. Niezmiennie na zdjęciach i z kwietnia, i z września widoczna jest złożona obok stodoły pryzma płyt betonowych, pryzma ziemi oraz zardzewiała betoniarka. Słupy energetyczne leżą nie tylko w miejscu drenażu, ale również po prawej stronie nieruchomości, co obrazują zdjęcia na stronach akt [...] Odnosząc się do wyjaśnień zawartych w "protokole z badanie geologicznego" w ocenie Kolegium nie są one miarodajne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sporne w niniejszej sprawie było to, czy odpad jakim jest gruz budowlany został użyty w prawidłowy sposób do zadeklarowanych robót, czy też został on jedynie rozprowadzony po powierzchni działki i wyrównany, co nie zmienia faktu, iż w dalszym ciągu pozostaje odpadem. Z dokumentacji zebranej w aktach sprawy wynika, iż na przedmiotowych działkach znajdują się odpady w postaci gruzu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył A.G. , podnosząc naruszenie: - art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez niedostrzeżenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzją z dnia 16 października 2014 roku Wójt nakazał usuniecie odpadów w sytuacji, kiedy gruz budowlany winien być traktowany jak materiał budowlany, - art. 45 ust.2 w związku z art.27 ust.8 ww. ustawy poprzez niedostrzeżenie, że decyzją z dnia 16 października 2014 roku nakazano usunięcie odpadów uzasadniając to brakiem koniecznego zezwolenia w sytuacji, kiedy art. 45 w zw. z art. 27 ust. 8 zwalnia z uzyskania zezwolenia m.in. osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. - art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa oraz 85 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie właściwych oględzin działek na których realizowane są roboty, w szczególności na okoliczność stwierdzenia, czy zgromadzony gruz służy do zgłoszonej organom administracyjnym, inwestycji ; - art. 89 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji, gdy z materiału sprawy wynikało, że jej przeprowadzenie jest niezbędne ze względu na konieczność udziału w niej stron oraz konieczność odebrania zeznań od zarówno od świadków, biegłych jak i stron, co niewątpliwie przyczyniłoby się do przyspieszenia postępowania w rozumieniu tego przepisu; - art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania, dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za udowodnione, że przedstawiony dokument w postaci Protokołu z badania geologicznego nie jest miarodajny W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ art. 77 § 1k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 77 § 1k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika jednoznacznie, że skarżący gromadzi odpady, a nie zgodnie ze zgłoszeniem utwardza grunt na należących do niego działkach. Zebrany materiał dowodowy jest niepełny, protokół z oględzin z 23.09.2014r. niezwykle lakoniczny, do akt nie dołączono akt administracyjnych ze Starostwa Powiatowego, zawierających zgłoszenie, czy zgłoszenia robót budowlanych, a nadto organ nie odniósł się merytorycznie do przedłożonego przez A.G. protokołu badań geologicznych. Analiza treści decyzji wskazuje na to, że w ocenie organu, skarżący pod pretekstem robót budowlanych, polegających na utwardzaniu działek budowlanych, w rzeczywistości niezgodnie z prawem gromadzi odpady. Stanowisko to jest jednak co najmniej przedwczesne i być może wynika ze stwierdzenia PINB zawartego w piśmie z 11.07.2014 roku (k. [...] ). Taki pogląd bez zebrania stosownego materiału dowodowego, nie może jednak stanowić podstawy do wydania decyzji o nakazie usunięcia odpadów. Również okoliczność, że gruz nie jest zabezpieczony warstwą chroniącą przed pyleniem, w sytuacji kiedy zdaniem skarżącego prace jeszcze trwają, nie świadczy jeszcze automatycznie, że skarżący gromadzi odpady, choć może być oceniany pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego. W ponownym postępowaniu organ w oparciu o akta administracyjne ze Starostwa Powiatowego ustali jaki był dokładnie przedmiot i zakres zgłoszenia robót budowlanych. Ustali też grubość warstwy nasypanego gruzu oraz rodzaj znajdujących się na działkach skarżącego odpadów. Z decyzji organu wynika, że zalegają tam odpady o kodach [...] i [...], natomiast z pisma PINB, że jeszcze inne. Następnie oceni, ewentualnie z udziałem biegłego, czy prowadzone roboty budowlane odpowiadają zgłoszeniom i są wykonywane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zagrażają środowisku. W ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w jej art. 27 ust. 8 jest mowa, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zgodnie natomiast z postanowieniami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, odpady o kodach [...] i [...] , mogą być użyte do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych (pkt. 42 i 43 Załącznika do w/w rozporządzenia). Dopiero dokładne ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie, pozwoli dokonać oceny, czy skarżący utwardza teren działek budowlanych, czy też niezgodnie z prawem gromadzi odpady. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c" i art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.