II SA/Kr 2591/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane w całości, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w K. 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2002 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zażądał od Spółdzielni Mieszkaniowej w K. przedłożenia w terminie 14 dni ekspertyzy technicznej określającej sposób doprowadzenia do prawidłowego stanu technicznego sieci kanalizacji opadowej obsługującej budynek przy ulicy [...] w K., wykonanej bez włączenia do istniejącej sieci kanalizacji - 500, która w toku budowy obiektu przy ulicy [...] 22 została przerwana. Ekspertyza miała być sporządzona przez osobę uprawnioną oraz miała określać sposób: - włączenia sieci kanalizacji obsługującej budynek przy ul. [...] 22 do kanalizacji - 500, w strefie pomiędzy budynkami na ul. [...] 22 i 24, - wykonania remontu sieci kanalizacji - 300, odprowadzającej wodę opadową i ścieki z budynku przy ul. [...] 22 tak, aby uzyskać przepustowość tej sieci pozwalającą na prawidłowy spływ wody opadowej z istniejącej uprzednio kanalizacji - 500, z budynku na ul. [...] 22 i odprowadzenia ścieków sanitarnych z tego budynku. Organ zastrzegł też, że ekspertyza powinna posiadać bilans ścieków oraz wymagane uzgodnienia z MPWiK oraz z właścicielami terenu i dróg. W uzasadnieniu organ podał co następuje: Na podstawie zebranego /"w sprawie dotyczącej nieprawidłowego stanu technicznego kanalizacji opadowej w rejonie ulic [...] w K." / materiału tj. oświadczeń Spółdzielni Mieszkaniowej U., oraz orzeczenia technicznego opracowanego przez K. K. w sierpniu 2001 r. ustalono, że podczas budowy obiektu nr 22 przy ulicy [...] w K. została przerwana istniejąca uprzednio sieć kanalizacji opadowej - 500, w odległości ok. 8,5 m. od krawężnika parkingu przy ul. [...] 22, po czym nastąpiło zamulenie tego odcinka sieci. Skutkiem tego, przy intensywnch opadach, brak jest możliwości odprowadzenia zbieranej przez kanalizację - 500 wody opadowej z rejonu ulic [...] i następuje zalewanie budynku Szkoły Podstawowej nr [...] i budynku przy ul. [...] 24. Inwestorem budynku przy ul. [...] 22 była Spółdzielnia Mieszkaniowa W. Nie przedłożyła ona żadnych materiałów świadczących, że sieć kanalizacji opadowej i sanitarnej dla budynku przy ul. {...] 22 była wykonana w oparciu o projekt techniczny zatwierdzony do realizacji decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej, ani że sieć ta została przyjęta do użytkowania drogą. Przyczyną niedrożności nie jest niesprawność kanalizacji na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej U., bowiem za studzienką DS.1, kanalizacja - 500 prowadzona w kierunku ul [...] 22 jest całkowicie niedrożna, powoduje osadzanie szlamu i zaleganie wody na oczyszczonym odcinku. W tej sytuacji organ orzekł jak w sentencji. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa W. w K., zarzuciła, że nie udowodniono jej winy, a zobowiązano do ponoszenia kosztów. Podała, że opracowanie J. K. wykonane w 9 lat po czasie rzekomych szkód inwestycyjnych ma wątpliwy walor, a jednocześnie ocena techniczna wykonana przez L. P. nie wykazała winy Spółdzielni. Dodała Spółdzielnia, że postanowienie było niewykonalne z uwagi na ciężką sytuację finansową Spółdzielni. Postanowieniem z dnia [...] 2003 r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu "zażalenia pana A. B., Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej W. w K.", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji. Stwierdził, że zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, "organy (...) nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do (...) robót budowlanych, a także do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, w tym na inwestora, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszt ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W rozpatrywanej sprawie orzeczenie techniczne zostało opracowane w 2001 r. przez osobę uprawnioną do kierowania, nadzorowania projektowania i oceniania stanu technicznego instalacji sanitarnych, sieci wod-kan, sieci cieplnej, na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej U. w wykonaniu obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z dnia [...] 2001 r. Organ odwoławczy przytoczył następnie in extenso fragmenty orzeczenia technicznego J. K., a mianowicie : "Podczas czyszczenia kanalizacji opadowej DN - 500 mm na trasie od studzienki DS1 - D1 udało się wprowadzić po ciśnieniem sondę pomiarową na odległość 30 m w kierunku ulicy [...]. W dalszy odcinek kanału niemożliwe było wprowadzenie sondy przez KPG. Punkt ten oznaczony na rysunku nr 1 jest punktem końcowym kanalizacji DN - 500, która przed budową budynku nr 22 posiadała kontynuację w kierunku ulicy [...], co również potwierdza badanie studzienki kanalizacyjnej D0 zlokalizowanej przed budynkiem nr 22 /od strony ulicy [...] /, przez które istniało połączenie z głównym kolektorem deszczowym DN 700 x 1050 ulicy [...]". "Przyczyną niewłaściwej pracy kanalizacji deszczowej w omawianym obszarze zlewni jest brak jej kontynuacji do kolektora głównego przy ulicy [...]. Inwestor prowadzący zadanie budowy kompleksu usługowo - mieszkalnego przy ul. [...] 22 - ul. [...] winien był przed przystąpieniem do robót ziemnych dokonać przełożenia poza obszar budowy odcinka kanalizacji DN - 500 mm włączonego w ciąg kanalizacji przy ul.[...], który kolidował z posadowieniem obiektu i dopiero po wykonaniu powyższego przystąpić do robót inwestycyjnych. Stwierdza się ponad wszelką wątpliwość, że w czasie robót budowlanych kanalizacja opadowa DN - 500 została przerwana w odległości 8,5 m od krawężnika parkingu przy budynku nr 22 i uległa zamuleniu". "Na skutek braku możliwości spławienia ścieków opadowych kolektorem DN - 500 w kierunku kolektora głównego, kanalizacja opadowa DN - 500, po całkowitym wypełnieniu przekroju i podniesieniu wód deszczowych w studzience DS1 - jest jedynie częściowo spławiana prowizorycznym połączeniem progowym do kanalizacji sanitarnej KS1. Pozostałość ścieków deszczowych przy dużych, długotrwałych i intensywnych opadach deszczu, na skutek braku możliwości odbioru, podlega cofaniu w kierunku przeciwnym do spadku kolektora i powoduje okresowe podtapianie budynku szkoły i budynku nr 24". Po przedstawieniu powyższych fragmentów orzeczenia, wskazał organ, że z przywołanej w zażaleniu "Oceny prawidłowości wykonania i funkcjonowania kanalizacji opadowej..." sporządzonej przez L. P. wynikało, że "nie stwierdzono aby została przerwana kanalizacja opadowa". Dalej podał organ, że z rozpoznania przebiegu fragmentów kanalizacji deszczowej w rejonie budynku przy ul.[...] 24 /sprawozdanie z września 2001 r./ wynikało, że nie został zachowany ciąg kanalizacyjny między studzienkami D1 i DS1 ze spadkiem w kierunku studzienki D1. Rzędna bowiem dna studzienki D1 była większa od rzędnej studzienki dna DS1. Jak wynikało ze sprawozdania, "w celu odprowadzenia ścieków z kanału deszczowego - 500 Spółdzielnia Mieszkaniowa wykonała "przepinkę" omawianej kanalizacji do kanalizacji sanitarnej poprzez studzienki Ks2 i Ks3". W związku z powyższym organ zażaleniowy stwierdził, że "w przypadku stwierdzenia przez organ I instancji wątpliwości co do sposobu doprowadzenia do prawidłowego stanu technicznego sieci kanalizacyjnej opadowej obsługującej budynek przy ul. [...] 22, zasadnym było nałożenie na Spółdzielnię Mieszkaniową W. w K. obowiązek określony szczegółowo w zaskarżonym postanowieniu. W skardze na powyższe postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa W. w K. zarzuciła organom I i II instancji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza dotyczących postępowania dowodowego, w tym art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wnosząc o uchylenie postanowień z dnia [...] 2001 r. i z dnia [...] 2003 r. wskazała, że sprawy związane z nieprawidłowym stanem technicznym obiektów budowlanych regulowane są przepisami Rozdziału VI Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 61 strona zobowiązaną do należytego utrzymania obiektu jest właściciel lub zarządca. Stwierdzony brak kontynuacji kanalizacji opadowej - 500 powodujący okresowe podtapianie Szkoły Podstawowej nr [...] i budynku przy ul. [...] 24, nie znajduje się na terenie zarządzanym przez skarżącą. Powodująca podtapianie woda opadowa pochodziła z terenu osiedla U., a nie z budynku nr 22 przy ul. [...]. Dodała, że ścieki z tego ostatniego budynku odprowadzane są kanalizacją - 300 i nie cofają się, gdyż zlewnia z budynku przy ul. [...] 22 znajduje się poza określonym w orzeczeniu technicznym "brakiem kontynuacji - 500". Skarżąca nie jest ani właścicielem, ani zarządcą kanalizacji opadowej - 500 i nie może być stroną zobowiązaną w niniejszym postępowaniu. W obu zaś postanowieniach wydanych w sprawie organy posłużyły się pojęciem "inwestora", podczas gdy przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych nie przewidują udziału inwestora w tych postępowaniach. Zarzut, iż będąc przed 10 laty inwestorem tego budynku, skarżąca przerwała kanalizację - 500 i nie naprawiła powstałej szkody, stanowi jedynie poszlakę, a nie dowód. Takie zresztą postawienie sprawy przesuwa problem do zakresu regulowanego przepisami prawa cywilnego - do odpowiedzialności za szkody wyrządzone w czasie budowy. Skarżąca zarzuciła, że organy jednostronnie oparły się na orzeczeniu technicznym J. K., niewłaściwe przeprowadziły postępowanie dowodowe i w rezultacie naruszyły art. 61 Prawa budowlanego uznając skarżącą za stronę zobowiązaną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, że w niniejszej sprawie niewiadomym był sposób doprowadzenia przedmiotowej sieci kanalizacyjnej do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji prawidłowo organ I instancji skorzystał z uprawnień określonych w art. 81c Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm./ i z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm./, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm./, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /w skrócie "ppsa"/. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym postanowieniu organ określił przedmiot prowadzonego postępowania jako "nieprawidłowy stan techniczny kanalizacji opadowej w rejonie" Wydanie tego postanowienia poprzedzało długotrwałe postępowanie administracyjne, wszczęte w lutym 1999 r. w następstwie interwencji związanych z podtapianiem budynków położonych w pobliżu budynku nr 22 przy ul. [...], wzniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową W. i znajdującego się w jej zasobach. Już w dniu [...] 1999 r., w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zapadło pierwsze postanowienie, którym nakazano SM W. dostarczenie opracowania technicznego dotyczącego prawidłowości wykonania i prawidłowości funkcjonowania kanalizacji opadowej ze wskazaniem sposobu usunięcia /rozwiązanie techniczne/ ewentualnych wad. W sporządzonej wówczas ocenie L. P. wskazała, że przyczyną zalewania jest niedrożność ciągu kanalizacyjnego między studzienkami Ds2-Ds1-C. Kolejnym postanowieniem wydanym w dniu [...] 2001 r. w oparciu o ten sam przepis, nakazano Spółdzielni Mieszkaniowej U. /w zasobach której znajduje się podtapiany budynek przy ul. [...] 24/ przedłożenie orzeczenia technicznego "o przepustowości sieci i urządzeń kanalizacji opadowej 500 na odcinku pomiędzy studzienkami Ds2-Ds1-C.." Wywiązując się z tego obowiązku Spółdzielnia U. dostarczyła opisane w zaskarżonym postanowieniu opracowanie K. K. Opracowanie to, oprócz tekstu cytowanego fragmentami przez organ II instancji, zawiera także opisy /także w formie graficznej/ dwóch możliwości usunięcia nieprawidłowości. Oba sposoby - jak się wydaje - przewidują konieczność wykonania od nowa odcinka kanału deszczowego /różnice dotyczą długości, trasy przebiegu i sposobu włączenia do kolektora głównego/. Organy I i II instancji w uzasadnieniach swych postanowień odwołały się tylko i wyłącznie do tej części omawianej oceny, w której wykazywano, że przeprowadzone czynności techniczne pozwalają na wykluczenie przyczyny podtapiania wskazanej w opinii L. P. oraz że posadowienie budynku nr 22 spowodowało przerwanie ciągu kanalizacji opadowej fi 500. Co więcej organ odwoławczy dokonał swoistego doboru fragmentów oceny, przytoczył je w całości, przytoczył też konkluzję oceny L. P., oraz wynik badań stanowiących załącznik do oceny K. K., ale cytatów tych nie opatrzył żadnym własnym komentarzem. Jakkolwiek więc domyślać się można /wobec braku jakiejkolwiek analizy dowodu/, że organy za miarodajną - co do przyczyn zaistniałego stanu - uznały ocenę K. K., to w ogóle nie wiadomo dlaczego powzięły wątpliwość co do sposobów usunięcia nieprawidłowości. Organ I instancji zresztą w ogóle na żadne własne wątpliwości nie wskazał, a organ odwoławczy, w ostatnim zdaniu uzasadnienia i w zupełnym oderwaniu od jego treści , a z pominięciem opisanej wyżej części oceny , powołał się na wątpliwości stwierdzone przez organ I instancji. Już ta okoliczności powoduje, że zaskarżone postanowienie nie może być zaakceptowane. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, przyjęty jako podstawa rozstrzygnięć, uprawnia organ do nałożenia obowiązku wtedy, kiedy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu. W sprawie niniejszej organy nie tylko nie wskazały na czym, w świetle opinii K. K. i wyników badań w opinii tej wykorzystanych, polegają ich wątpliwości, ale przede wszystkim nie nazwały obiektu, którego wątpliwości te miałyby dotyczyć i nie określiły związku podmiotu obciążanego z tym obiektem. Sam fakt, że Spółdzielnia była inwestorem budynku nr 22 , z realizacją którego wiążą się obecne problemy z odprowadzaniem wód opadowych z pobliskiego terenu nie oznacza jeszcze, że to ona ma być zobowiązana nakazem administracyjnym do wskazania sposobu usunięcia nieprawidłowości w istniejącej kanalizacji opadowej. Nie wiadomo bowiem, bo tego organu nie ustaliły, czy to spółdzielnia była inwestorem tej części sieci kanalizacyjnej, która obecnie działa wadliwie, kto obecnie tą siecią zarządza, kto jest właścicielem. Nie wiadomo też, czy i w jakim zakresie sieć / czy też jej przeróbka/ była objęta pozwoleniem na budowę i czy została następnie przekazana w zarząd właściwemu podmiotowi. W piśmie z dnia [...] 1998 r., skierowanym w tej sprawie do Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K., Wydział Gospodarki Komunalnej wskazał, że w 1987 r. w Miejskim Przedsiębiorstwie Wodociągów i Kanalizacji przedłożona została do uzgodnienia dokumentacja projektowa, która uwzględniała przełożenie kanału opadowego fi 500 i fi 300, w 1992 r. MPWiK uzgodniło projekt, wg. którego odbiornikiem wód opadowych z budynku miał być kanał fi 500 i fi 300 wykonany przez Spółdzielnię W. W tym samym piśmie podano, że "MPWiK nie przejmuje kanalizacji opadowej i nie posiada dokumentacji powykonawczej, a Zakład Gospodarki Komunalnej I zarządzający kanalizacją opadową nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi włączenie budynku przy ul. [....] 22 do miejskiej kanalizacji opadowej. Do pisma dołączono plik załączników: kserokopii dokumentów graficznych i pisanych, w których mowa jest o projektowanych rozwiązaniach technicznych dotyczących kanalizacji budynku przy ul. [...] 22, w tym m.in. "uzgodnienia projektu technicznego" z dnia [...] 1992 r. , pisma dotyczącego "przekazania sieci na własność MPWiK" z dnia [...] 1994 r., fragmentu nieopisanego dokumentu zawierającego opis przewidywanego sposobu podłączenia kanalizacji opadowej. W toku postępowania Spółdzielnia W. przedkładała szereg dalszych dokumentów , w tym kopie różnych map, kopię decyzji o pozwoleniu na budowę, kopie dokumentów związanych z realizacją i odbiorem inwestycji, kopie dokumentów związanych z dofinansowaniem inwestycji / w tym wykonanej kanalizacji opadowej/ itd. Dokumenty te /kilkadziesiąt kart/ dołączono do akt sprawy, ale nie wyjaśniono czy i jakie znaczenie zostało im przypisane. Wyboru podmiotu zobowiązanego dokonano więc bez jakiegokolwiek nawiązania do przesłanek stosowanej normy i bez dokonania niezbędnych ustaleń. Z treści rozstrzygnięcia organu wnioskować można, że opisana w nim ekspertyza w istocie ma być - jak się wydaje - projektem budowlanym, zaopatrzonym w odpowiednie uzgodnienia i dowody dysponowania nieruchomością na cele budowlane /"uzgodnienia właścicieli terenów i dróg"/. Rzecz w tym , że w uzasadnieniach postanowień treści samego rozstrzygnięcia w ogóle nie odniesiono do ustalonego stanu faktycznego, ani też do przesłanek art. 81c ust. 2. Ostatecznie więc nie wiadomo, w jakiej relacji do przepisów prawa budowlanego pozostawać ma nie tylko osoba adresata, ale też zakres i cel nałożonego na nią obowiązku. Zaskarżone postanowienie wydano z oczywistym naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80, 107 kpa. Nie tylko nie zebrano pełnego materiału, ale nawet nie odniesiono się do tego, który został zgromadzony. Uzasadnienia zaś tak podjętych rozstrzygnięć nie zawierają wyjaśnienia ani stanu faktycznego, ani stanu prawnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, w związku z art. 135 ppsa, postanowienia organów obu instancji należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.