II SA/Kr 2592/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej S. S. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2002 r. znak: [...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust 1 pkt. 1a i art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał M. i S. S. - inwestorom przeprowadzającym remont w budynku mieszkalnym nr 27 w C., zamurowanie dwóch otworów okiennych o wym. ok. 110 cm x 70 cm usytuowanych w połaci dachowej skierowanej w stronę działki nr 1213 w C. - lub wypełnienie otworów luksferami, cegłą szklaną, albo innym materiałem o podobnych właściwościach ze względu na odległość płaszczyzny ukośnej z oknami połaciowymi od ościeży okien do ściany północnej budynku mieszkalnego nr 27 w C., usytuowanej w granicy działki nr 1216 i nr 1213 wynoszącą 70 cm, a więc mniejszą niż 4,00 m od granicy z działką nr 1213, w terminie do dnia [...] 2002 r. Istnienie dwóch okien w połaci dachu budynku nr 27 w C. zwróconej w stronę granicy z działką nr 1213 w C., których odległość od ościeżnicy okien do ściany północnej będącej w granicy działek nr 1213 i nr 1216 wynosi ok. 70 cm, a więc mniej niż 4 m, nie spełnia przepisów obowiązującego Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz . 140 ze zm.). W dniu [...] 2002 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i M. S. W uzasadnieniu podnieśli, że zimowa aura i niskie temperatury powietrza uniemożliwiają przeprowadzenie robót remontowych w terminie do dnia [...] 2002 r. Dodatkowo dach domu jest pokryty płytą ondulinową i chodzenie po niej w ujemnych temperaturach grozi popękaniem płyty. Decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał inwestorom przeprowadzającym remont w budynku mieszkalnym nr 27 w C. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez: demontaż dwóch otworów okiennych o wym. ok. 110 x 70 cm - usytuowanych w połaci dachowej skierowanej w stronę działki nr 1213 w C. - i wstawienie w otwory (po oknach) świetlików dachowych spełniających warunki przegrody oddzielenia przeciwpożarowego w terminie do dnia [...] 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu podał, że po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom ustawy prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo nakazał likwidację okien połaciowych, jednak z uwagi na fakt niemożności technicznej wykonania nałożonego obowiązku zamurowania okna połaciowego w dachu w sposób określony w orzeczeniu zaskarżonej decyzji, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ odwoławczy korzystając ze swych kompetencji reformacyjnych uchylił skarżoną decyzje w części dotyczącej treści rozstrzygnięcia i orzekł na nowo. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. określa w jakiej odległości od granicy działki sąsiedniej mogą być usytuowane okna w ścianie budynku. Dział II w/w Rozporządzenia p.n. Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej - w § 12 pkt. 4 stanowi iż odległość mierzona w poziomie od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego na dachu lub w połaci dachowej do granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m. Powyższy zapis wynika z przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Przedmiotowe okna jako przegrody ruchome izolujące wnętrze budowli od czynników zewnętrznych umożliwiają jedynie dostęp światła do pomieszczeń oraz naturalną wymianę powietrza (wentylację pomieszczeń), jednak nie stanowią przegrody oddzielenia przeciwpożarowego. Dział VI Bezpieczeństwo Pożarowe w/w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w § 232 pkt. 6 stanowi iż w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło takim jak : luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż - wartości wymaganej klasy odporności ogniowej dla danej ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że obecne otwory okienne w połaci dachowej nie mogą w niej pozostać. Powyżej zacytowany przepis zawiera bowiem jednoznaczne wskazania jakie warunki powinny spełniać otwory przepuszczające światło w ścianach oddzielenia pożarowego. Należy nadmienić, że dach stanowi właśnie taką przegrodę. Obecnie stosowane materiały budowlane wykorzystujące najnowocześniejsze osiągnięcia naukowe przewidują szereg rozwiązań w różnych działach budownictwa, w tym również w dziale zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wśród takich wyrobów znajdują się świetliki, które stanowią przeźroczysta przegrodę stałą spełniając warunki ściany oddzielenia pożarowego, równocześnie uniemożliwiając wgląd w posesje sąsiednia. Zatem ze względu na konieczność wyeliminowania otworów okiennych z połaci dachowej organ odwoławczy nakazał ich likwidację i zastąpienie świetlikami, które nie są oknami, lecz przegrodami oddzielenia pożarowego. Zrealizowanie niniejszego nakazu doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do utrzymania skarżonej decyzji, jednak ze względu na nieprawidłowe jej wyrzeczenie (niemożność zrealizowania nakazu) organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2, uchylił skarżoną decyzję w części dotyczącej treści rozstrzygnięcia i orzekł na nowo. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w K. w dniu [...] 2003 r. wnieśli M. i S. S. Skarżący wnieśli o przesunięcie terminu demontażu na czas wiosenno - letni. Na przedmiotowym poddaszu mieszają razem z dziećmi i nie mają gdzie się przeprowadzić na czas prac remontowych, stąd wniosek o przesunięcie terminu wykonania decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o Ustroju Sądów Administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. W myśl, art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie zgodnie z art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd - w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami administracji publicznej należy uznać, że postępowanie organu odwoławczego - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. należy uznać jako niepełne i niewyjaśniające wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Kontrolowane postępowanie administracyjne organu odwoławczego dotknięte jest wadą na tyle istotną, że decyzja ta musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, w myśl której organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art. 77 § 1 kpa, stosownie do którego organ administracyjny winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w art. 80 kpa, zgodnie z którym udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także w art. 107 § 3 kpa, który organom administracyjnym nakazuje w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz omówić, dlaczego innym dowodom odmówiono mocy dowodowej i wiarygodności. W doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 kpa uznaje się powszechnie za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów, rozumianą w ten sposób, że jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego myślenia (zobacz między innymi: A. Wróbel, komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. M. Jaśkowiak , A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r. I SA 1270/93, OSP 1994/7 - 8/131). Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne dokonane przez organ II instancji, nie spełniają wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wnikliwego zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, a konsekwencją tego jest niczym nie skrępowana i dowolna, a nie swobodna ocena dowodów. Otóż organ odwoławczy nie ustalił, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości dokładnej daty wykonania przedmiotowych dwóch otworów okiennych usytuowanych w połaci dachowej na przedmiotowej inwestycji M. i S. S. położonej na działce nr 1212 w C. Okoliczność ta jest istotna w sprawie, gdyż w zależności od daty wykonania tych okien, będzie można dopiero ustalić na podstawie których przepisów powinno nastąpić rozstrzygnięcie. O tym stanowi przepis przejściowy art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., w myśl którego art. 48 (dot. rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Pomimo, iż cytowany przepis przejściowy wymienia wyłącznie art. 48, należy odesłanie w nim zawarte interpretować szerzej, odnosząc się do wszystkich przepisów, dotyczących samowoli budowlanej, bądź do odstępstw od zatwierdzonych projektów. W przypadku obiektów których budowę zakończono przed tą datą - 1 stycznia 1995 r. właściwymi przepisami są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ administracji I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał dokładnej daty wykonania przedmiotowych okien w połaci dachowej, jedynie podał, że skarżący kupili przedmiotowy budynek w dniu [...] 2000 r., a w latach 2000 i 2001 dokonywali prac remontowych. Ustaleń dotyczących daty wykonania tych okien nie zawiera też uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, który w tym kierunku nie poczynił żadnych ustaleń rozpatrując ponownie sprawę. Organy obu instancji oparły się na dowodzie z oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r., w przedmiotowym budynku skarżących, z którego wynika cytuję:" S. S. oświadcza, że w zakupionym domu mieszkalnym w poziomie poddasza, poprzedni właściciel postawił ścianki działowe z płyt typu Regips, osadził w połaci dachowej w otworach okiennych okna drewniane". Nie podano kiedy te okna zostały osadzone, czy rzeczywiście były osadzone przez poprzedniego właściciela czy też nie. W związku z powyższym istotnym dla sprawy jest ustalenie czy to faktycznie poprzedni właściciel wykonał te okna, czy też obecni inwestorzy oraz kiedy dokładnie te okna w połaci dachu zostały wykonane. Ustalenie tej okoliczności przez organ odwoławczy, nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w myśl art. 138 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu uchybienie to organu odwoławczego jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. Dlatego też Sąd nie może dokonać kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz.7). A zatem Sąd nie może na tym etapie odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów, gdyż materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Orzeczenie w pkt. I sentencji wyroku wydano na mocy art.145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt. II wyroku wydano stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.