II SA/Kr 2594/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie : AWSA Kazimierz Bandarzewski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2002r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza C. ustalono - po rozpoznaniu wniosku J. i M.K. -warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, usytuowanej na działce nr "1" w miejscowości P.D., gmina C. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C. przyjętego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w C. z dnia 29 listopada 1983r. w sprawie zatwierdzenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. [...] teren lokalizacji inwestycji na działce nr "1" (w obszarze oznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji koloru czerwonego na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) w miejscowości P.D. położony jest w terenach upraw polowych i użytków zielonych oznaczonych symbolem R oraz w terenach usług turystyki i rekreacji oznaczonych symbolem 4 UT. Stwierdzono ponadto, na podstawie zaświadczenia wydanego w dniu 28 maja 2002 przez p.o. Kierownika Referatu Finansowego i Podatków działającego z upoważnienia Burmistrza C., że wnioskodawcy jako właściciele gospodarstwa rolnego o pow. 4,04 ha, w myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, który stanowi, że "za gospodarstwo rolne... uważa się obszar użytków rolnych o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha" są rolnikami. Na działce nr "1" zlokalizowane są obiekty kubaturowe wnioskodawców a budowa nowego budynku mieszkalnego stanowić będzie uzupełnienie istniejącej kubaturowej zabudowy siedliskowej rodziny inwestora. Organ pierwszej instancji wskazał, że plan miejscowy w rozdziale III "ustalenia szczegółowe planu" w tabeli CJ "zasady kształtowania i zagospodarowania stref architektoniczno-urbanistycznych, pkt 4.3. w terenach upraw polowych i użytków zielonych oznaczonych symbolem R w kolumnie 4 postuluje min.: "pozostawienie dotychczasowego użytkowania" oraz dopuszcza lokalizację zabudowy mieszkaniowej w terenach częściowo zurbanizowanych lub położonych w pasie rozproszonej zabudowy wzdłuż dróg lokalnych w układzie liniowym na głębokość około 50 m. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji uznał, że lokalizacja budynku mieszkalnego na działce nr "1" (stanowiącej część gospodarstwa rolnego) nie narusza zapisów planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 2, ust. 1, pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolnej są w rozumieniu ustawy gruntami rolnymi. Dla tak przyjętej interpretacji uznano, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr "1" nie spowoduje utraty charakteru rolniczego działki a więc spełni wymagania planu. Wskazano, że plan miejscowy w tabeli C2 "ustalenia szczegółowe dla poszczególnych wsi Gminy C." ustalenia szczegółowe dla wsi P.D. w kolumnie 4 dopuszcza w terenach turystyki i rekreacji oznaczonych symbolem 4UT "w poszczególnych przypadkach realizację zabudowy mieszkaniowej i infrastruktury technicznej i komunikacyjnej". Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wnioskowana inwestycja spełnia wymagania cytowanych zapisów planu miejscowego zarówno dotyczących terenów upraw polowych i użytków zielonych oznaczonych symbolem R, jak i terenów usług turystyki i rekreacji oznaczonych symbolem 4UT. Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza C. złożył S.K. twierdząc, iż organ pierwszej instancji powinien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia sprawy w zakresie samowoli budowlanej na działce nr "1", a polegającej na budowie bez zezwolenia garażu, a także do czasu rozstrzygnięcia postępowania sądowego w sprawie użytkowania drogi nr [...]. Odwołujący się wskazał, że sprawa samowoli budowlanej toczy się przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B., który nie wydał jeszcze decyzji w tej sprawie. Ponadto S.K. zarzucił, że uzasadnianie rozstrzygnięcia twierdzeniem, iż budowa nowego budynku mieszkalnego stanowić będzie uzupełnienie istniejącej kubaturowej zabudowy siedliskowej wnioskodawców, jest nieprawidłowe, albowiem budynki wzniesione na działce nr "1" w miejscowości P.D. stanowią samowolę budowlaną, a mapa będąca integralną częścią decyzji organu pierwszej instancji jako załącznik graficzny tej decyzji została sfałszowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r., sygn. akt: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 13, póz. 115) po rozpatrzeniu odwołania S.K. od decyzji z dnia [...] maja 2002r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z art. 43 w/w ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Głównym kryterium dla ustalenia warunków zabudowy jest zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem gminnym, co oznacza, że obowiązuje on na obszarze gminy. Podkreślono także, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia budowy, bowiem to może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zaś sama decyzja o warunkach zabudowy stanowi etap poprzedzający uzyskanie pozwolenia na budowę dla uzyskania ewentualnej zgody dla budowy budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 § 1 k.p.a. i treść 98 § 1 k.p.a., a także zaznaczył, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której toczy się postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy przewiduje tylko jeden przypadek zawieszenia postępowania, co zostało uregulowane wart. 45 ust. 2, który stanowi, że dla obszarów w odniesieniu do których nastąpiło ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia tego ogłoszenia. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do nieruchomości, których dotyczy przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie przystąpiono do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zasygnalizowało, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia budowy, jak również nie przesądza o tym czy w istocie zamierzona inwestycja znajdzie swój finał w postaci jej zrealizowania, bowiem to będzie mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, które to postępowanie jest odrębnym i niezależnym od tego, które sfinalizowane zostanie decyzją o warunkach zabudowy. W swoim odwołaniu skarżący wyraził pogląd, że skoro przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. toczy się postępowanie w sprawie niezgodnego z prawem wybudowania garażu (tzn. bez zezwolenia) w stosunku do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego winno zostać zawieszone postępowanie, bowiem zmierza ono do legalizacji samowoli budowlanej wnioskodawców. Argument ten, według oceny Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie w świetle wskazanych wyżej podstaw zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt niezgodnego z prawem wybudowania garażu nie jest decydujący, jak również nie może wpłynąć na możliwość przeprowadzenia inwestycji mającej na celu budowę domu. Legalizacja samowoli budowlanej miałaby wtedy miejsce gdyby strona bez wymaganych zezwoleń wybudowała budynek, a następnie wszczęła postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę (bądź ustalenia warunków zabudowy) dla inwestycji już zrealizowanej. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, dlatego też brak jest powodów, dla których organ administracji miałby obowiązek zawieszenia postępowania, skoro planowana budowa domu mieszkalnego oraz garaż nie są tożsamym, a decyzja o warunkach zabudowy nie obejmuje inwestycji mającej na celu ustalenia warunków dla budowy garażu (a tylko wówczas można by było mówić o legalizacji samowoli budowlanej). Z tych samych przyczyn nie znaleziono podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o twierdzenie odwołującego się, że w stosunku do nieruchomości nr [...] (droga) toczy się spór przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a rozstrzyganie sporów na tle praw rzeczowych zastrzeżone jest dla sądownictwa powszechnego. Postępowanie przed sądem odnośnie do prawa własności (bądź innego prawa) w stosunku do nieruchomości nie skutkuje możliwością zawieszenia postępowania, skoro inwestor nie musi legitymować się takim prawem na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do zarzutu wadliwie sporządzonego załącznika graficznego do decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, przy tym wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji nie jest tożsame z określeniem granic działki, jako jednego z elementów projektu zagospodarowania działki lub terenu (przewidzianym wart. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ), który z kolei wchodzi w skład projektu budowlanego. W wielu przypadkach teren inwestycji to teren działki ewidencyjnej, toteż pierwotne wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji dokonywane jest wówczas, gdy inwestycja wykracza poza teren działki bądź z innych przyczyn nie pokrywa się z granicami działki ewidencyjnej. Dlatego też obowiązkiem organu pierwszej instancji było sporządzenie załącznika z określeniem granic nieruchomości, na których planowana jest inwestycja. Podkreślono, że mapa - załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie jest projektem budowlanym, który będzie sporządzany dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, a decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia budowy. Wszelkie aspekty techniczne inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, w którym jako strona postępowania brał będzie również udział S.K. Kolegium ustaliło, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. wynika, że nieruchomość nr "1", na której planowana jest inwestycja, oznaczona jest symbolem planu 4UT - co oznacza tereny usług turystyki i rekreacji. Ponadto w poszczególnych przypadkach dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym zabudowa mieszkaniowa została w planie dopuszczona na zasadzie wyjątku, bez podania szczegółowych kryteriów, na których należałoby się opierać przy rozpatrywaniu spraw z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z zaświadczenia z dnia 28 maja 2002 r. wydanego przez Urząd Miejski w C. wynika, że M.K. posiada gospodarstwo rolne i jest podatnikiem podatku rolnego, a zatem zdaniem Kolegium w sytuacji, gdy wnioskodawca jest rolnikiem i chce budować dom, istnieje okoliczność, która pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2002 r., sygn. akt: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie S.K. - właściciel sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości nr "2" wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zawieszenie postępowania w sprawie. Skarżący podtrzymał argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji a dotyczącą kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją oraz skutków zafałszowania mapy stanowiącej załącznik graficzny decyzji pierwszej instancji. Skarżący wskazał, że zafałszowanie mapy ma znaczenie dla oceny istnienia zabudowy kubaturowej na działce nr "1", a wydana w sprawie decyzja - bez przeprowadzenia wnioskowanej przez skarżącego wizji lokalnej -jest przedwczesna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podkreślił, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji pochodzi z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. i znajduje się na niej pieczęć stwierdzająca zgodność tej mapy z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi S.K. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999r., nr 15, póz. 139 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2002 r., sygn. akt: [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza C., na mocy której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, usytuowanej na działce nr "1" w miejscowości P.D., gmina C. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z treści art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że jednym z zasadniczych obowiązków organów administracji było skonfrontowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia co do postanowień planu miejscowego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie nie są tożsame z ustaleniami poczynionymi w tej kwestii przez organ drugiej instancji, przy czym stanowisko obydwu organów nie zostało uzasadnione w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy dokumentację. Należy zauważyć, że znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mającego zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, w którym z obszarów tego planu położona jest działka nr "1" w miejscowości P.D., gmina C. Odręczne zaznaczenie żółtym flamastrem na kserokopii wyrysu z planu orientacyjnego terenu inwestycji - poza tym, że wobec nieczytelności kserokopii nie daje możliwości porównania z mapą ewidencyjną- nie koresponduje z wnioskami wysnutymi przez organy obydwu instancji. Nie da się na podstawie tego rodzaju dokumentacji ustalić, że działka nr "1" w miejscowości P.D. leży wyłącznie w obszarze 4UT jak to przyjął organ odwoławczy, nie da się też ustalić, że leży ona na granicy obszarów 4UT i R, jak ustalił organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że obszar 4UT nie graniczy z obszarem R, a co najwyżej z obszarem RL, przy czym na planie wyrysowano również obszar, którego oznaczenie jest niewidoczne na załączonej do akt dokumentacji. Ustalenie rzeczywistego obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość jest tym bardziej istotne, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, że kwestia uzupełnienia zabudowy kubaturowej, na którą powołuje się organ pierwszej instancji ma łączyć się z ustaleniami planu dla obszarów oznaczonych symbolem R, a z ustaleń podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenów w tym obszarze zawartych w postanowieniach planu -których kserokopie znajdują się w aktach sprawy - wnioski takie nie wynikają. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II S.A./Gd 780/96, niepublikowany). Obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego - jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączać do akt uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czytelny wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Poza tym, że przesłana dokumentacja nie pozwala ocenić prawidłowości merytorycznych ustaleń organów administracji, podnieść należy, że organ drugiej instancji przyjmując, że przedmiotowa działka znajduje się wyłącznie w obszarze 4UT, tj. dokonując ustaleń innych niż organ pierwszej instancji, nie uzasadnił swojego stanowiska. W konsekwencji w oparciu o tę samą dokumentację znajdującą się w aktach sprawy organy obydwu instancji dokonały różnych ustaleń nie wyjaśniając swojego stanowiska. Narusza to standardy postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasady ogólne wyrażone w art. 8 i 11 k.p.a. Dodatkowo weryfikacja poprawności powyższych ustaleń przez sąd jest niemożliwa z wyżej przytoczonych powodów. Wątpliwości budzi również prawidłowość ustalania przez organ odwoławczy katalogu stron postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, status stron postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozważać zwłaszcza w stosunku do właścicieli lub użytkowników wieczyści sąsiednich działek (uchwała 5 sędziów NSA z 04.12.1995 r. VI SA 20/95, publ. ONSA z 1996 r., nr 2, póz. 54; uchwała 5 sędziów NSA z 25.09.1995 r. VI SA 13/95, publ. ONSA z 1995 r., nr 4, póz. 154). Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie uznając, iż przymiot stron tego postępowania mają wszyscy właściciele i użytkownicy nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i decyzję organu pierwszej instancji doręczono również figurującemu w ewidencji gruntów współposiadaczowi działki nr [...] J.K. Organ drugiej instancji wyłączył z katalogu stron postępowania osobę J.K. nie uzasadniając swojego stanowiska w tej kwestii i odstępując w ogóle od oceny zasadności uznania J.K. za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji, a także przechodząc do porządku nad znajdującymi się w aktach sprawy adnotacjami poczty, że J.K. zmarł. Należy podkreślić, że na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (Wyrok NSA z dnia 26.06.1998r, l SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego bądź też dlaczego odmawia określonym podmiotom takiego charakteru. Odnosząc się do stanowiska skarżącego w kwestii konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z podanych przez niego przyczyn, należy podkreślić, iż przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja wykazująca brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego znajduje podstawy w przytaczanych przez ten organ przepisach. W ocenie sądu nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a zwłaszcza podnoszone przez skarżącego okoliczności nie mogły być traktowane jako zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie było konieczne dla dopuszczalności orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć jednak należy, iż na organach administracji spoczywał obowiązek - który nie został wypełniony - rozpoznania wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w trybie przewidzianym przepisami k.p.a., tj. wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, na które stronom postępowania przysługiwało zażalenie. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., sygn. akt: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza C. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).