II SA/Kr 26/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi F. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza na rzecz skarżącego F. J. kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na rzecz radcy prawnego W. O. Kancelaria Radcy Prawnego w K. ul. [...]kwotę 292 zł 80 gr. (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80 groszy) w tym 52,80 VAT (pięćdziesiąt dwa złote 80 groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] 2005 r., znak: [...] działając na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t. jedn.: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...] 2005 r. i [...] 2005 r. F. J. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2005 r. znak: [...] zawierającego informację o stwierdzeniu nieskuteczności dokonanego potwierdzenia, znak: [...] z dnia [...] 2005 r. przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia z dnia [...] 2005 r. o zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ewid. 21920 w L. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność wniesienia odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność wniesienia odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Wskazano, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja jako władczy akt organu administracji publicznej powinna zawierać "oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi." Organ odwoławczy wskazał, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2005 r., znak: [...] nie zawiera, m.in. podstawy prawnej, a przede wszystkim rozstrzygnięcia, tj. najważniejszego elementu klasyfikującego dane pismo jako decyzję administracyjną. Tak więc dokument znak: [...] z dnia [...] 2005 r. nie jest decyzją, lecz pismem urzędowym informującym o stwierdzeniu nieskuteczności dokonanego potwierdzenia, znak: [...] z dnia [...] 2005 r. przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia z dnia [...] 2005 r. o zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ewid. 21920 w L. Ponieważ stwierdzono, że brak jest aktu prawnego - decyzji, wobec której mogłoby toczyć się postępowanie odwoławcze, stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. F. J. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podnosi, że nie składał odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2005 r. znak:[...], lecz "co najwyżej wnioski o uznanie niedopuszczalności rozstrzygnięcia zawartego w tym piśmie oraz bezprzedmiotowości podejmowania jakichkolwiek działań w sprawie użytkowania obiektu bez zgłoszenia po wydaniu potwierdzenia przyjęcia obiektu do użytku bez sprzeciwu". W ocenie skarżącego organ powinien był ograniczyć się do udzielenia stosownej odpowiedzi, wskazania wykładni prawa i stwierdzenia, że po przyjęciu obiektu do użytku bez sprzeciwu dalsze prowadzenie sprawy jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi. Dodano, że treść pism z dnia [...] 2005 r. i [...] 2005 r. uprawniała do przyjęcia, że stanowią one odwołanie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, tj. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r., znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania F. J. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2005 r. znak: [...] zawierającego informację o stwierdzeniu nieskuteczności dokonanego potwierdzenia przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia z dnia [...] 2005 r. o zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ewid. 21920 w L. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy jest to uzasadnione wynikiem wstępnego postępowania - dotyczącego dopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych - przeprowadzonego przed organem odwoławczym. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym (uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 05.07.1999 r., OPS 16/98, publ. ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119) i w doktrynie prawa administracyjnego, niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie jest zatem dopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu. Dopiero łączne spełnienie czterech wyżej wskazanych przesłanek pozwala kwalifikować określone pismo jako akt administracyjny. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2005 r. znak: [...] zawiera wszystkie powyższe elementy. Nie budzi wątpliwości, że zawiera ono oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., oznaczenie adresata aktu, tj. F. J., oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (pod pismem znajduje się podpis Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.). W ocenie sądu przedmiotowe pismo zawiera również sformułowanie rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. "stwierdza, iż dokonanie potwierdzenia, znak: [...] z dnia [...] 2005 r. przyjęcia bez sprzeciwu, zawiadomienia Pana z dnia 12.08.2005 r. o zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego zrealizowanego na dz.ewid. nr 21920 w L.- jest nieskuteczne". Sformułowanie powyższe pochodzące od kompetentnego organu i skierowane imiennie do F. J. kreuje - abstrahując od tego, czy w sposób zgodny z prawem - nowy stan prawny poprzez stwierdzenie pozbawienia mocy obowiązującej potwierdzenia wydanego przez ten sam organ administracji publicznej przyjęcia obiektu budowlanego do użytku z dnia [...] 2008 r. Sformułowanie powyższe odpowiada przyjętemu w doktrynie rozumieniu rozstrzygnięcia definiowanego jako jasno i precyzyjnie sformułowane, a także nadające się do wykonania wyrzeczenie o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do istoty sporu. Niewątpliwie bowiem powyższe określenie jest sformułowane jasno i ma charakter nadającego się do wykonania wyrzeczenia w kwestii odwołania (uchylenia, stwierdzenia nieważności) wcześniejszego przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego. Pismem z dnia [...] 2005 r. znak: [...] organ nadzoru budowlanego dokonał w istocie stwierdzenia braku potwierdzenia uprawnień lub obowiązków wynikających z wcześniejszego pisma w sposób uniemożliwiający realizację praw lub obowiązków skarżącego. Z treści tego pisma wynika wola organu administracji publicznej skierowana na wywołanie skutków prawnych, a to kwalifikuje powyższe pismo jako decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1984 r., SA/Po 1049/84, niepublikowany, Komentarz do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2005 r. znak: [...] nie ma więc charakteru wyłącznie informacyjnego. W kontekście okoliczności faktycznych sprawy należy rozważyć czy pismo to ma charakter sprzeciwu, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy słusznie kwalifikując jako odwołanie pisma F. J. z dnia [...] 2005 r. i [...] 2005 r., w którym odwołujący się określił swoje pismo z dnia [...] 2005 r. jako "zaskarżenie rozstrzygnięcia" oraz "środek odwoławczy na rozstrzygnięcie", powinien rozpoznać złożone odwołanie i ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2005 r. znak:[...]. Z powyższych powodów - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [... ]2005 r., znak: [...]. Niewłaściwa ocena charakteru pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2005 r. znak: [...] zdeterminowała bowiem w sposób bezpośredni rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).