II SA/Kr 26/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2010 r. sprawy ze skargi E.C. i J.C. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 listopada 2009 r. znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 24 lipca 2002 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał E. C. i J. C. rozbiórkę obiektu budowlanego typu murowany budynek gospodarczy, wybudowanego w narożniku północno-zachodnim działki nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 listopada 2002 r. znak: [...]. Upomnieniem z dnia 24 marca 2003 r. wezwano inwestorów, w trybie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do niezwłocznego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 24 lipca 2002 r. W związku z brakiem wykonania tego obowiązku w dniu 25 marca 2004 r., zostały wystawione dwa identycznej treści tytuły wykonawcze na nazwisko E. C. i J. C. i dwoma postanowieniami z dnia 25 marca 2004 r. nałożono oddzielnie na obie osoby zobowiązane grzywny w wysokości po 5000 zł w celu przymuszenia ich do wykonania ww. obowiązku. Od obu postanowień nakładających na E. C. i J. C. grzywny zostały wniesione zażalenia i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia 21 lipca 2004 r. uchylił je i umorzył postępowanie egzekucyjne organu pierwszej instancji. Podstawą wydania tych postanowień było błędne wskazanie w tytułach wykonawczych podmiotu zobowiązanego: zamiast E. C. i J. C., wskazano E. C. i oddzielnie J. C.. Tej wady nie sanowało wydanie dwóch tytułów wykonawczych. W tym stanie sprawy postanowieniem z dnia 14 grudnia 2004 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył jednym postanowieniem na zobowiązanych E. i J. C. grzywnę w wysokości 8.933,18 zł w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym wraz z opłatą w wysokości 68 zł. W dniu 19 stycznia 2005 r. pismo wnieśli E. i J. C. podnosząc, że nie otrzymali oni pisma z dnia 12 listopada 2002 r. Składający to pismo podnieśli, że chcą skorzystać z prawa do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 marca 2005 r. stwierdził, że pismo to stanowi zażalenie E. i J. C. na postanowienie z dnia 14 grudnia 2004 r. i zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Na to postanowienie wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, kwestionując stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące terminowości wniesienia zażalenia oraz zasadność nałożenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego grzywny celem przymuszenia. Wyrokiem z dnia 10 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 849/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że faktycznie zażalenie odebrane zostało po terminie, który uzasadniałby uznanie go za doręczone wobec podwójnego awizowania, jednakże nieprawidłowe wydanie przez placówkę przesyłki skarżącym po tymże terminie otworzyło na nowo bieg terminu do wniesienia zażalenia. Wobec takiego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 września 2008 r., rozpatrzył pismo E. i J. C. z dnia 19 stycznia 2005 r. uznając że stanowi ono zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2004r. Swoim postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu l instancji. Na to postanowienie wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1249/08 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 29 września 2008 r. i wykazał niejednoznaczność treści pisma E. i J. C. z dnia 19 stycznia 2005r. Jednocześnie wskazał w wiążącym dla [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku, że "w toku dalszych czynności procesowych organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia charakteru prawnego pisma E. i J. C. z dnia 19 stycznia 2005 r. i dopiero w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w tym kierunku do wydania stosownego rozstrzygnięcia". Realizując zalecenia zawarte w przywołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 7 lipca 2009 r. skierowanym do E. C. i J. C., dokonał w oparciu o art. 64 § 2 i art. 9 K.p.a. wezwania wnoszących to pismo o doprecyzowanie ich pisma z dnia 19 stycznia 2005 r. W piśmie tym powołano się na ww. wyrok, który zobowiązywał organ do podjęcia działania w postaci wezwania wnoszących do złożenia oświadczenia. Pouczono także wnoszących o ich prawach pod kątem argumentów podnoszonych w ich piśmie z 19.01.2005 r. i wskazano wszelkie prawne środki jakie przysługiwały wnoszącym, zapytując jednocześnie który z nich w ich ocenie winien mieć zastosowanie w sprawie. Wezwanie powyższe zawierało także pouczenie wskazujące, że nie dokonanie uzupełnienia braków formalnych we wskazanym 7 - dniowym terminie, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie zostało skutecznie doręczone wezwanym w terminach: E. C. -27 lipca 2009 r., J. C. - 24 lipca 2009 r. W piśmie z dnia 29 lipca 2009 r., nadanym w terminie wyznaczonym wezwaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2009 r., E. i J. C. podali, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r. żądanie doprecyzowania pisma z dnia 19 stycznia 2005 r. w roku 2009 jest działaniem post factum. Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 4 listopada 2009 r. znak: [...] umorzył postępowanie zażaleniowe Organ podniósł, że ważąc w sprawie stan faktyczne - prawny szczególną uwagę zwrócił na okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku w niniejszej sprawie. Wyrok ten z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1249/08 wiążący dla organu, wskazał na niejednoznaczność pisma E. i J. C. z dnia 19 stycznia 2005 r. i stanowił w swej treści, iż "w toku dalszych czynności procesowych organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia charakteru prawnego pisma E. C. i J. C. z dnia 19 stycznia 2005 r. i dopiero w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w tym kierunku do wydania stosownego rozstrzygnięcia". Organ wskazał, że działając zgodne ze wskazaniami Sądu dokonał wezwania E. i J. C. w oparciu o art. 64 i art. 9 K.p.a., pouczając ich o okoliczności pozostawienia bez rozpoznania podania z dnia 19 stycznia 2005 r. Wezwani co prawda do wezwania się ustosunkowali w wyznaczonym terminie, jednakże przekazane przez nich informacje w żaden sposób nie przybliżyły organu do jednoznacznej kwalifikacji pisma. Odpowiedź nie była bowiem udzielona w sposób zgodny ze wskazanym w wezwaniu i ograniczała się jedynie do wykazania, że zdaniem wezwanych działanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było, pomimo cytowanego w treści wezwania treści wyroku — działaniem post factum. Tym samym udzielona przez strony odpowiedź uniemożliwiła dokonanie jednoznacznej kwalifikacji ich pisma z dnia 19 stycznia 2005 r. i spowodowała, że organ zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu, nie mogąc w sposób zgodny z przepisami załatwić pisma wobec braku znajomości intencji jego złożenia, sprawie nie nadał dalszego biegu. Stanowisko powyższe wynika z faktu, że postępowanie zażaleniowe jest postępowaniem wszczynanym i prowadzonym na wyraźnie sprecyzowany wniosek strony. Wnioskiem takim jest dla tego typu postępowania złożone w otwartym terminie zażalenie. Zatem skoro pomimo wezwania wnoszący nie wyrazili zainteresowania wyjaśnieniem merytorycznego kontekstu złożonego pisma, to organ nie mógł z urzędu zainicjować postępowania zażaleniowego. W praktyce orzeczniczej, w sytuacji braku lub błędnej reakcji na wezwanie do wyjaśnienia charakteru pisma strony, wskazuje się na konieczność pozostawienia podania bez rozpoznania. Zdaniem organu w niniejszej sprawie pozostawienie podania bez rozpoznania byłoby działaniem nieuprawnionym w związku z faktem, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zainicjował już z niedoprecyzowanego wniosku postępowanie zażaleniowe, wydając w jego toku merytoryczne rozstrzygnięcia, weryfikowane przez Sąd. Zatem w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, uwzględniając okoliczności braku doprecyzowania podania pomimo dokonania skutecznego prawnie i zgodnego z intencją wyrażoną w wiążącym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wezwania, niniejsze postępowanie zażaleniowe należało umorzyć. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie doszło do wszczęcia postępowania, a nawet jego dwukrotnego zakończenia postanowieniami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i jak ustalono, że wnoszący nie są zainteresowani potwierdzeniem, że pismo z dnia 19 stycznia 2005 r. stanowi w istocie zażalenie i jako takie winno być traktowane, to uznać należało, iż w sprawie ujawniła się okoliczność nieistnienia wniosku inicjującego postępowanie. Samo w sobie stanowi to okoliczność wskazującą na bezprzedmiotowość postępowania wszczętego takim wnioskiem, co uzasadnia konieczność jego umorzenia. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przytoczył stanowisko przedstawicieli doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli w ustawowym terminie E. C. i J. C.. Skarżący zarzucili, że zażalenie jest zasadne z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r. sygn. II SA/Kr 1249/08, którym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i określił, że postanowienie nie może być wykonywane. W tej sytuacji zdaniem skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł uzależniać wykonania wyroku od ustalenia charakteru prawnego pisma E. i J. C. z dnia 19 stycznia 2005 r., gdyż jest to działanie post factum. W związku z treścią wyroku z 27 marca 2009 r. skarżący wnoszą o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie znajdując podstaw do jego zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Ponadto zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania były przedmiotem zaskarżenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy. Wprawdzie skarżący przysłał pismo do Sądu informujące o swojej nieobecności na rozprawie, ale nie zwrócił się o odroczenie terminu rozprawy. W związku z tym Sąd uznał, że skarżący usprawiedliwia swoją nieobecność, nie domagając się odroczenia rozprawy i dlatego nie było podstaw przed odroczeniem terminu rozpoznania sprawy. Sąd nie mógł umorzyć postępowania egzekucyjnego, ponieważ przekracza to zarówno zakres właściwości sądu administracyjnego - sąd administracyjny nie prowadzi postępowań administracyjnych (egzekucyjnych) i nie może ich umarzać. Ponadto ta sprawa nie dotyczy umarzania postępowania egzekucyjnego, tylko skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania zażaleniowego i tylko w tym zakresie, tzn. badaniu zgodności z prawem wydania tego postanowienia Sąd w tej sprawie mógł orzekać. Sądy administracyjne nie kontrolują całości problematyki danej sprawy. Badają legalność konkretnego aktu prawnego wydanego w sprawie. W tej sprawie już raz orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd ten wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1249/08 uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2008 r. Uchylenie tylko tego postanowienia oznaczało obowiązek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania pisma skarżących z dnia 19 stycznia 2005 r. Sąd uchylając to postanowienie wskazał, że nie można było przyjąć, jak to uczynił organ odwoławczy - że pismo z dnia 19.01.2005 r. stanowi zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2004 r., znak: [...], którym nałożono na zobowiązanych E. i J. C. grzywnę w wysokości 8.933,18 zł w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym wraz z opłatą w wysokości 68 zł. Ta niejednoznaczność treści tego pisma skarżących z 19 stycznia 2005 r. skutkowała nakazaniem przez Sąd podjęcia dalszych czynności procesowych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem ustalenia charakteru tego pisma i w zależności od stanowiska skarżących (złożenia przez nich wyjaśnień) właściwego zakwalifikowania. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i był nim związany [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zgodnie zaś z art. 153 P.p.s.a. takie wskazania były wiążące tak dla organu administracji jak i Sądu, który ponownie orzeka w tej sprawie. Ważnym jest również i to, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r. zawarty został pogląd prawny dotyczący rozumienia pisma skarżących z 19 stycznia 2005 r. - w ocenie Sądu pismo to nie mogło być uznane za zażalenie. Wczytując się w treść skargi wniesionej w tej sprawie przez skarżących Sąd odniósł wrażenie, że skarżący błędnie interpretowali treść wyroku z 27 marca 2009 r. Wyrokiem tym zostało uchylone tylko postanowienie organu odwoławczego, tym samym organ ten miał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. Jedną z zasad naczelnych polskiego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności. Oznacza ona, że każda sprawa może być dwukrotnie merytorycznie rozpoznawana przez, co do zasady, różne organy administracji. W tej sprawie administracyjnej organ l instancji wydał postanowienie w dniu 14 grudnia 2005 r. - czyli załatwił sprawę w pierwszej instancji. Następnie skarżący wnieśli pismo w okresie, w którym otwarty był termin do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Uznając to pismo za zażalenie, organ odwoławczy załatwił sprawę w drugiej instancji wydając postanowienie. Tym samym zachowana została zasada dwuinstancyjności postępowania. Jeżeli w tym stanie rozstrzygania sprawy administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił tylko postanowienie organu drugiej instancji to oznaczało - i wyraźnie zostało to wyartykułowane w uzasadnieniu wyroku z 27 marca 2009 r. - że w tej sprawie administracyjnej obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowne rozpoznanie pisma skarżących z 19 stycznia 2005 r. po dokonaniu ustaleń zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sadowym. Sprawa wiec po wyroku z 27 marca 2009 r. nie była zakończona a Sad wskazał, że jedna z czynności organów administracji została błędnie dokonana i nakazał jej powtórzenie. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował do skarżących pismo z dnia 7 lipca 2009 r., w którym wezwał ich o doprecyzowanie pisma z dnia 19 stycznia 2005 r. W piśmie tym powołano się na wyrok z 27 marca 2009 r., który zobowiązywał organ do podjęcia działania w postaci skierowania do skarżących takiego wezwania. Pouczono skarżących o ich prawach i wykazano dopuszczalne środki prawne jakie im przysługiwały, zapytując ich o to, który z tych środków stanowi odzwierciedlenie ich stanowiska. Wezwanie powyższe zawierało także pouczenie wskazujące, że nie dokonanie uzupełnienia braków formalnych we wskazanym siedmiodniowym terminie, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie zostało skutecznie doręczone skarżącym w dniach: E. C. - 27 lipca 2009 r., J. C. - 24 lipca 2009 r. W ocenie Sądu nie można w tej sprawie zarzucić [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że nieprawidłowo prowadził postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r. Wręcz przeciwnie, organ ten zastosował się do tego wyroku i szczegółowo wyjaśnił skarżącym, jak można zakwalifikować ich pismo z 19 stycznia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oczekiwał więc na zajęcie stanowiska przez skarżących. Skarżący zaś odpowiadając na to wezwanie napisali, że jest to działanie post factum nie udzielając żadnego wyjaśnienia, to znaczy skarżący w ogóle nie zajęli żadnego stanowiska poza powołaniem się na wyrok Sądu z 27 marca 2009 r. Właśnie w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraźnie napisał, że błędnie (przedwcześnie) organ administracji uznał pismo skarżących z 19 stycznia 2005 r. jako zażalenie i co do charakteru tego pisma sami skarżący powinni się dodatkowo wypowiedzieć. Tym samym zaskarżone postanowienie umarzające postępowanie zażaleniowe nie stanowi w stanie faktycznym tej sprawy naruszenia prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był bowiem związany wcześniejszym prawomocnym wyrokiem tego Sądu z 27 marca 2009 r., w którym wskazano na niedopuszczalność uznania pisma skarżących z 19 stycznia 2005 r. jako zażalenia bez dodatkowych wyjaśnień samych skarżących potwierdzających taki właśnie charakter tego pisma. Jeżeli więc skarżący w żaden sposób nie wypowiedzieli się co do charakteru (lub treści) ich pisma z 19 stycznia 2005 r., a organ odwoławczy nie mógł go uznać (w związku z wcześniejszym wyrokiem) za zażalenie - to sposobem załatwienia sprawy przed organem odwoławczym było właśnie umorzenie postępowania zażaleniowego, czyli umorzenie postępowania przed organem drugiej instancji. Postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, skoro - jak trafnie podniósł to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - każde postępowanie zażaleniowe wszczynane jest tylko na wniosek strony będący zażaleniem. Jeżeli wniosek taki nie stanowi zażalenia, a organ administracyjny podejmował już w takiej sprawie czynności procesowe, to w sytuacji uznania, że nie wniesiono zażalenia -jedynym rozwiązaniem pozostaje uznanie tak prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe. Jest to bezprzedmiotowość przedmiotowa, polegająca na braku wniosku wszczynającego postępowanie zażaleniowe. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ administracji związany był poglądem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 27 marca 2009 r., sygn. akt 1249/08 zgodnie z którym pismo skarżących z dnia 19 stycznia 2005 r. nie można było uznać za zażalenie bez dodatkowych wyjaśnień samych skarżących. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia i stosownie do tego orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.