II SA/Kr 260/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski /spr./ AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001r., Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J.S. kwotę 30 /trzydzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].04.2001 r. znak:[...] Starosta J., działając na podstawie art. 112 ust. l-4, art. 113 ust. l i 3, art.l 19 ust. l pkt. 1-4 i 7, art. 121 ust. l, art. 123, art. 128 ust.l, art. 129 ust.l, art. 130 ust.l i 2, art. 132 ust.l-4 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz.U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 - z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o g.n.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr[...], nieruchomości niezabudowanej położonej w Ł., gmina J. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "1" o powierzchni 0,0823 ha, oraz dz. ewid. "2" o powierzchni 0.0579 ha, stanowiącej własność J.S. dla której założona jest księga wieczysta KW[...], ustalając wysokość odszkodowania na kwotę 4.346 zł. Odwołanie J.S. nie zostało uwzględnione i Wojewoda [...], decyzją z dnia [...].07.2001 r., znak:[...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, wywodząc i podnosząc w uzasadnieniu co następuje: 1/ realizacja celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr[...] została zatwierdzona decyzją Burmistrza J. z dnia [...].12.1997r. znak:[...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, 2/ w związku z tym, że rokowania o nabycie nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem i właścicielka nieruchomości nie zawarła umowy cywilno - prawnej zbycia nieruchomości zgodnie z art. 115 ust.2 ustawy o g.n. Starosta J. pismem z dnia 22.11.2000 r., wszczął postępowanie wywłaszczeniowe które zakończył zaskarżoną decyzją, 3/ postępowanie administracyjne organu I instancji było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie merytoryczne jest prawidłowe i znajduje swoje oparcie w ustawie o gospodarce nieruchomościami, 4/ w art. 130 ust. 2 ustawy o g.n. ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Organ I instancji zasięgnął opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w zakresie określenia wartości nieruchomości. Zgodnie z zapisem w art. 156 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządził na piśmie opinię o skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła J.S. i nie precyzując żądania skargi zarzuciła, że nie kwestionując celowości budowy obwodnicy, nie może się zgodzić z przyjętym odszkodowaniem w wysokości 3 zł. z m2, która to suma nie odpowiada faktycznej "cenie rynkowej", za czym może przemawiać fakt, że najniższą ceną jaką oferował Urząd Miasta przy przetargach była cena 11 zł., za m2. Skargę szeroko uzupełniła pismem z dnia 25.11.2003 r. zarzucając, co następuje: 1/ wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie odpowiada treści art. 116 ust. l i 2, 2/ operat szacunkowy nie odpowiada treści przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.07.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, 3/ w aktach sprawy nie były pełnych operatów szacunkowych co nie pozwoliło poznać skarżącej zastosowanych w operacie metod i technik wyceny jak również tego jakie nieruchomości stały się podstawą do określenia ceny l metra 2 gruntu, 4/ od roku 1992 r., grunty w pasie objętym zmianą planu miejscowego stały się terenami przeznaczonymi pod drogę krajową o parametrach drogi ekspresowej a więc powinny być traktowane w sposób zbliżony do terenów przemysłowych i takie też stawki za l metr gruntu powinny być oferowane, 5/ organ I instancji nie przeprowadził rzetelnego postępowania dowodowego dotyczącego aktualnego stanu - wywłaszczanych nieruchomości bowiem nie dokonano oględzin stanu nieruchomości. Dokumenty zebrane w aktach spraw i ustalenia dokonane na ich podstawie, pozostają w sprzeczności co do stanu nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego. Nie pozwala to obecnie na jednoznaczne stwierdzenie stanu faktycznego w toku postępowania sadowego, 6/ skarżąca nie została powiadomiona o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego a następnie "o dopuszczeniu nowego dowodu w postaci operatu szacunkowego", czym naruszono art. 10 § l kpa. W rozprawie administracyjnej winna uczestniczyć rzeczoznawca E.M., w ten sposób skarżąca mogłaby jej zadawać pytania i uzyskać stosowne wyjaśnienia. 7/ w aktach sprawy nie ma pełnego odpisu z księgi wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wywłaszczeniem Kw [...]. 8/ uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej Starosty J. poprzez swoją ogólnikowość i lakoniczność jest wynikiem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie a jednocześnie potwierdzają braki postępowania dowodowego co do jednych z najważniejszych elementów całej inwestycji. Nie dokonano ustaleń faktycznych co do kwestii oddziaływania zbiornika odparowującego na nieruchomości sąsiednie, a zwłaszcza na nieruchomość skarżącej graniczącą bezpośrednia ze zbiornikiem, w zakresie ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez nadmierny hałas, wibracje, zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Wycena dokonana przez rzeczoznawcę nie uwzględnia w żaden sposób uciążliwości ł oddziaływania zbiornika. Miało to istotny wpływ na określenie wysokości odszkodowania. 9/ zgodnie z art. 21 ust 2 Konstytucji wywłaszczenie może być dokonane jedynie na cele publiczne. Ta konstytucyjna zasada została doprecyzowana w art. 112 ust 3 ustawy o g.n. zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie prawa własności. Zatem w przedmiotowej sprawie organ administracji winien wykazać, iż cel publiczny jakim jest budowa obwodnicy może być zrealizowany tylko i wyłącznie poprzez pozbawienie prawa własności. Starosta J. nie wykazał czy przebieg obwodnicy i zjazdu może być -wytyczony tylko i wyłącznie na działce skarżącej, 10/ rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny powinien wziąć pod uwagę cel wyceny jakim jest ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powinien mieć on na uwadze kryteria wymienione w art. 134 ust 2, a więc, rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury, stan zagospodarowania. W przepisach art. 134 ust 3 i 4 przesądzono istotną kwestię, a mianowicie: jaki wpływ na określenie wartości rynkowej ma aktualny sposób jej użytkowania oraz przeznaczenia tej nieruchomości w planie miejscowym na inny cel określający zmianę sposobu użytkowania, oczywiście, o ile owa zmiana powoduje zwiększenie jej wartości. Klasycznym wręcz przykładem jest użytkowanie nieruchomości jako rolniczej, którą w planie miejscowym przeznaczono pod zabudowę. Jest oczywiste, że taka zmiana przeznaczenia powoduje znaczne zwiększenie wartości nieruchomości, li/ rzeczoznawca E.M. przy sporządzaniu operatu jako nieruchomości porównawcze brała tylko i wyłącznie nieruchomości sprzedawane pod budowę obwodnicy. Tymczasem § 28 rozporządzenia mówi, iż: dla ustalenia odszkodowania przyjmuje się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących. Tak więc przy sporządzaniu operatu powinno się wziąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości pod przebudowę drogi, ulicy, chodnika w mieście lub na terenie gminy J. w latach 1999-2001 r, a nie tylko z terenu obwodnicy, 12/ zgodnie z art. 78 kpa organ obowiązany jest uwzględnić żądanie dowodowe strony, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy. Dowód w postaci wykazu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości wydzielonych pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, jak również sporządzenie nowej opinii szacunkowej dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego dotyczy okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, gdyż dotyczy określenia wysokości odszkodowania stanowiącej najważniejszych element decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Również odpowiedź na skargę złożył uczestnik Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Skarbu Państwa i wnosząc o oddalenie skargi, podniosła, że żądanie skargi domagające się ustalenia wysokości odszkodowania według cen uzyskiwanych na przetargach organizowanych przez gminę a odnoszących się do sprzedaży działek przeznaczonych pod budownictwo handlowo usługowe jest niczym nie uzasadnione. Kwestia rekompensaty za utrudnienie (wydłużenie) dojazdu nie może być załatwiona w ramach odszkodowania za wywłaszczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 -w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, acz nie wszystkie podniesione w nie zarzuty należy uznać za uzasadnione. Dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Celem wywłaszczenia jest umożliwienie państwu, jako organizacji politycznej całego społeczeństwa (lub gminie, jako związkowi mieszkańców) realizacji konkretnych celów w interesie społecznym wbrew woli jednostki i z naruszeniem jej indywidualnych praw. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 6 pkt. l ustawy o g.n. wydzielenie gruntów m in. pod drogi publiczne oraz budowa i utrzymanie tych dróg, należy do celów publicznych w rozumieniu ustawy. Nie budzi wątpliwości, że realizacja celu publicznego w postaci budowy obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [...], wymaga nabycia prawa własności gruntów, przeznaczonych pod tę drogę. O przebiegu trasy drogi publicznej decyduje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie niniejszej taką decyzją była ostateczna decyzją Burmistrza J. z dnia [...].12.1997r. znak:[...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji polegającej na modernizacji drogi nr [..] W-K. Tymczasem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, została zaskarżona skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie (akta tut. Sądu Sygn. akt II Sa/Kr dawna sygnatura 3201/02 obecna sygnatura 1486/04), który już jako Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.12.2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję, a skarga kasacyjna GDDKiA została oddalona wyrokiem NSA z dnia 20.12.2005 r. (sygn.akt II OSK 690/05). Tym samym zaistniała podstawa wznowienia postępowania bowiem zaskarżona decyzja wydana była w oparciu o decyzje która następnie została uchylona (art. 145 § l pkt. 8 kpa). Sam ten fakt musi decydować o uchyleniu zaskarżonej decyzji ( art. 145 § l pkt. l lit . b p.o.p.s.a.) W związku z treścią skargi i stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji celowe wydaje się zwrócenie uwagi na występujące w sprawie kwestie. Od razu trzeba zwrócić uwagę, że w zasadzie kontrola sądowa dotyczy i prawa i stanu faktycznego istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wyjątek od tej zasady omówiony został wyżej - i związany był z uchyleniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do przepisu art. 112 ust. 3 ustawy, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z przepisem tym pozostaje w związku, przepis art. 114 ust. l, w myśl którego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (poza sytuacjami opisanymi w ust. 2 i 3 art. 114 — co sprawy nie dotyczy), należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 w rozpatrywanej sprawie prawa własności przeprowadzonymi między starostą a właścicielem. Z kolei przepis art. 115 ust. 2 przewiduje, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114, wyznaczonego przez starostę na piśmie właścicielowi. W świetle tego przepisu wyznaczenie powyższego terminu następuje po zakończeniu rokowań, bez względu na ich pozytywny czy negatywny wynik. Stosownie do przepisu art. 115 ust. l wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu. Jak można sądzić istota sprawy niniejszej sprowadza się do wysokości odszkodowania. Przepis art. 128 ust. l ustawy o g.n. formułuje zasadę, iż wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi zgodnie z art. 134 ust. l wartość rynkowa nieruchomości. Wyjątkowo tylko, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową ( art. 135 ust. l w zw. z art. 134 ust. l). Przepis art. 134 ust. 2 określa zespół czynników, które uwzględnia się przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zaliczając do nich w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przepisy natomiast ust. 3 i 4 art. 134 przewidują dwa różne, wykluczające się wzajemnie sposoby określania wartości rynkowej nieruchomości, w zależności od tego, czy przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje lub nie powoduje zwiększenia jej wartości. Stosownie do przepisu art. 134 ust. 3 wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 4 jeśli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenie, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości oraz zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego, regulowało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98 poz. 612), wydane na podstawie art. 159 ustaw o g.n. Obecnie obowiązuje rozporządzenie RM z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz.2109), które uchyliło Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.nr.230 poz. 1924) a to z kolei uchyliło rozporządzenie z dnia 7 lipca 1998 roku. Zgodnie z art. 154 ustawy o g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Dla postępowania wywłaszczeniowego kluczową kwestią jest ustalenie odszkodowania odpowiadającemu wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. Ustawodawca dążąc do należytego zabezpieczenia interesu wywłaszczanego i celem zapobieżenia dowolności wycen, w sposób szczegółowy określił zasady obliczania odszkodowania, upoważniając jeszcze Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Celem tych uregulowań było, jak to powiedziano wyżej zapobieżenie dowolności wycen. Fakt, że zgodnie z art. 154 ustawy o g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalania orzekających organów od oceny tej opinii jako dowodu w sprawie. Ta ocena musi się znaleźć w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. Nie wystarcza stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości zgodnie z brzmieniem przepisów, uwzględniając przeznaczenie użytkowanych obecnie rolniczo gruntów pod budowę obwodnicy i przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości. Zupełnie pominięto zarzut skarżącej, że przy sporządzaniu operatu powinno się wziąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości pod przebudowę drogi, ulicy, chodnika w mieście lub na terenie gminy J. w latach 1999-2001 r., a nie tylko z terenu obwodnicy. Złożonego wniosku o przeprowadzenie dowodu z innych transakcji, na okoliczność innych cen transakcyjnych niż to przyjął biegły nie można było zlekceważyć gdyż pomijając taki dowód naruszono art. 78 § l kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę powyższe rozważania, ale też będą miały na uwadze zmianę stanu prawnego. Również stan faktyczny może mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy, gdyż konieczne będzie rozważnie czy inwestycja została w całości zrealizowana, a jeżeli tak, to czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki do orzeczenia wywłaszczenia, czy też prawa właściciela powinny być realizowane na drodze powództwa cywilnego ( art. 224-231 kc). Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § l pkt.l lit. "b" i "c" oraz art.135, 152 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.