II SA/Kr 260/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem znak [.....] wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g, art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118) oraz art. 123 k.p.a., wymierzył Telekomunikacji ...........S.A. - Pion ..... w K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania bez stosownego zgłoszenia sieci rozdzielczo- abonenckiej obejmującej ul. ......w N. w kwocie [.....] wskazując, na jakie konto i w jakim terminie opłata ma zostać uiszczona. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ administracji budowlanej w decyzji z dnia [.....] stwierdził, że inwestor zgłosił rozpoczęcie prac przy przedmiotowym obiekcie ......1996 roku, później zaś przystąpił do użytkowania sieci bez wymaganego zgłoszenia. W trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowa sieć została zrealizowana w oparcie o decyzję nr [.....] z .......1996 roku o pozwoleniu na remont i modernizację istniejącej sieci rozdzielczo-abonenckiej oraz budowę nowych odcinków sieci. Pkt .... tej decyzji wskazywał, że sieć winna zostać zgłoszona do użytkowania. W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru budowlanego powołał przepisy art. 54, 57 ust. 7 i 59f ustawy- Prawo budowlane, wskazując, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia skutkuje nałożeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania, a także przedstawił sposób jej wyliczenia. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Telekomunikacja .......S.A. - Pion Sieci Obszar ........w K., wnosząc w terminie zażalenie, w którym domagała się uchylenia orzeczenia i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Strona skarżąca zarzuciła, iż zarówno w dacie wydania pozwolenia na budowę, jak i w czasie przystąpienia do eksploatacji spornej sieci nie obowiązywał przepis art. 57 ust. 7 ustawy- Prawo budowlane, a kary za nielegalne użytkowania wprowadzono dopiero z dniem 31 maja 2004 roku. Nadto Telekomunikacja .....podniosła, iż zgodnie z art. 59g ust. 5 ustawy- Prawo budowlane do kar, o jakich mowa w art. 59f ust.1, stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy- Ordynacja podatkowa, a zgodnie z art. 59 § 1 tejże- zobowiązana podatkowe przedawniają się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym zobowiązanie powstało. ........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [.....] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118) uchylił zaskarżone postanowienie w części, dotyczącej numeru konta, w pozostałym zaś zakresie - utrzymał go w mocy. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że w myśl art. 54 ustawy- Prawo budowlane do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie konieczne jest pozwolenie, może nastąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Z art. 57 ust. 7 tej ustawy natomiast, że w razie przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów, wymierzana jest kara. W odniesieniu do zarzutów zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że naruszenie prawa poprzez niezgodne z nim użytkowanie ma charakter ciągły i trwało w czasie nakładania kary przez organ pierwszej instancji. Powoływanie się na przepisy Ordynacji Podatkowej jest natomiast bezzasadne, ponieważ zgłoszenie obiektu do użytkowania nie jest zobowiązaniem podatkowym. Na powyższe postanowienie skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Telekomunikacja .......S.A. - Pion Sieci Obszar ......w K. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy- Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane, a także przepisów art. 59g ustawy- Prawo budowlane w zw. z art. 56 § 1 pkt 9 ustawy- Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie. W oparciu o takie zarzuty strona skarżąca zażądała uchylenia obu zapadłych w sprawie postanowień i umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno wydanie pozwolenia na budowę, na podstawie którego powstała sporna sieć, jak i przystąpienie do eksploatacji tejże sieci nastąpiło w sytuacji, kiedy nie istniały regulacje, pozwalające nałożyć karę za nielegalne użytkowanie. Nadto kara taka wymierzana jest za działanie jednorazowe- przystąpienie do użytkowania, a nie trwałe- jak samo użytkowanie. Przepisy, umożliwiające nałożenie kary, weszły w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2004 roku, zatem nie można wymierzać sankcji wobec inwestora, który do użytkowania przystąpił wcześniej. Zdaniem strony skarżącej, zgodnie ze stosowanymi odpowiednio przepisami Ordynacji Podatkowej, zobowiązanie przedawniło się, a ponadto nałożenie kary za działanie, które w czasie zdarzenia nie było objęte przepisami zawierającymi sankcję, narusza zasadę "lex retro non agit". W odpowiedzi na skargę ........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia takich okoliczności, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie bezsporny w zasadzie był stan faktyczny, albowiem strona skarżąca nie kwestionowała, iż inwestor przystąpił do eksploatacji spornej sieci rozdzielczo- abonenckiej bez wymaganego zgłoszenia. W toku postępowania nie podniesiono żadnych zarzutów, dotyczących przepisów o charakterze procesowym, zatem jedynie dla porządku stwierdzić należy, iż również działając z urzędu, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnych uchybień przepisom proceduralnym. W szczególności, prawidłowo i zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, stosownie do art. 10 k.p.a. stronom zapewniono możliwość czynnego udziału w sprawie, zaś wydane orzeczenia spełniają wymogi art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie prawnych konsekwencji, wynikających z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Organy nadzoru budowlanego stanęły na stanowisku, iż pomimo znacznego upływu czasu od momentu rozpoczęcia- sprzecznie z prawem- eksploatacji sieci możliwe jest nałożenie na inwestora kary, i to na podstawie art. 57 ust.7 ustawy- Prawo budowlane, w brzmieniu wprowadzonym już po rozpoczęciu owej eksploatacji. Strona skarżąca natomiast zarzucała, iż takie działanie narusza zasadę nie działania prawa wstecz, a nadto nie uwzględnia przedawnienia należnej kary. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę przychylił się do pierwszego z zaprezentowanych poglądów. Istotnie, przepis art. 57 ust. 7 ustawy- Prawo budowlane w formie, przewidującej nałożenie kary za przystąpienie do eksploatacji obiektu budowlanego bez przewidzianego prawem pozwolenia bądź zgłoszenia, został wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. 93, poz. 888). Ustawa ta weszła w życie z dniem 31 maja 2004 roku, jednakże w jej art. 4 pkt 2 znalazło się wskazanie, że w zakresie art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 roku. Brzmienie tej regulacji intertemporalnej nie daje podstaw do przyjęcia, iż obiekty, które powstały przed wejściem w życie nowelizacji, czyli przed wprowadzeniem przepisów, przewidujących karę za nielegalną eksploatację, są od takiej kary wolne. Natomiast regulacja, odraczająca wejście w życie tego konkretnego przepisu o siedem miesięcy, wskazuje że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie inwestorom, którzy dotychczas użytkowali obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia, czasu na ich zalegalizowanie. Niezależnie od wyraźnego brzmienia przepisu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane wskazać trzeba, że zastosowanie kary za nielegalne użytkowanie na podstawie przepisu, wprowadzonego już po przystąpieniu przez inwestora do eksploatacji, nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit. Słusznie bowiem organy nadzoru budowlanego zaznaczyły, iż pomimo upływu wielu lat od przystąpienia do użytkowania spornej sieci, wada polegająca na braku jej zgłoszenia do użytkowania nadal nie została usunięta, a zatem stan sprzeczny z prawem trwa. Ponadto, przepis art. 57 ust. 7 w obecnym brzmieniu wprowadził jedynie sankcję administracyjną, natomiast zakaz użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia istniał wcześniej, w tym również w czasie, kiedy przystępowano do eksploatacji sieci rozdzielczo- abonenckiej. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, dotyczący przedawnienia orzeczonej kary. Istotnie, w myśl art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 ustawy- Prawo budowlane, do kary tej zastosowanie znajdą przepisy ustawy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), a zatem również art. 70 § 1, wskazujący na pięcioletni termin przedawnienia należności podatkowej. Jednakże nie może być mowy o tym, aby tak określony termin przedawnienia upłynął w niniejszej sprawie, albowiem kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania stała się wymagalna najwcześniej z dniem 1 stycznia 2005 roku, a zatem z chwilą, kiedy zaczął obowiązywać przepis, pozwalający taką karę nałożyć. Zarzuty skargi, oparte na naruszeniu prawa materialnego, okazały się zatem pozbawione uzasadnionych podstaw. W toku kontroli, sprawowanej niezależnie od granic skargi, Sąd nie stwierdził również innej obrazy przepisów prawa materialnego. W szczególności organy nadzoru budowlanego trafnie zastosowały art. 57 ust. 7 w zw. z art. 57f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, dokonując prawidłowego wyliczenia kwoty należnej kary. Z uwagi na powyższe, Sąd skargę oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia biorąc art. 151 p.p.s.a.