II SA/Kr 261/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr) Sędziowie: WSA Halina Jakubiec NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2002 r Nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożenia kary pieniężnej I uchyla zaskarżona decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wymiaru kary , II w pozostałym zakresie skargę oddala , III orzeka , że decyzje w zakresie uchylonym nie mogą być wykonane S. Ł. skierował do organu administracyjnego wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie przebudowy indywidualnego zjazdu z drogi powiatowej nr 18116 na działkę strony nr [...] w miejscowości [...] DECYZJAMI Z DNIA [...] 2002 R. I Z DNIA [...] 2002 R. TAKIE ZEZWOLENIE, ZGODNE Z WNIOSKIEM S. Ł. ZOSTAŁO MU UDZIELONE. W SZCZEGÓLNOŚCI WSKAZANO, ŻE ZEZWOLENIE OBEJMUJE PRACE NA POWIERZCHNI 24 M2 ZJAZDU. Pismem z dnia [...] 2002 r. organ administracyjny powiadomił stronę o zaplanowanych na dzień [...] 2002 r. oględzinach prac na powyższym zjeździe, celem ich odbioru. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie strony otrzymania prawidłowego doręczenia tego zawiadomienia. Protokół oględzin w dniu [...] 2002 r. został podpisany przez pracowników organu administracyjnego i stronę. Ani w tekście protokołu, ani w terminie późniejszym strona nie wnosiła zastrzeżeń do ustaleń zapisanych w tym protokole. W protokole zapisano, że wykonany zjazd ma długość 8,8 m i szerokość 4,0 m co oznacza, że dokonano ustalenia 35,2 m2 powierzchni zjazdy wykonanego przez stronę. Odnotowano wadliwy kierunek nachylenia zjazdu, powodujący wypływanie błota ze zjazdu na jezdnię. W konsekwencji protokół zakończono następującymi zdaniami: Strona podejmie działania w celu doprowadzenia do zgodności zjazdu. Zjazd nie odebrany z uwagi na niezgodną [z decyzją] długość. Orzekając w I instancji w dniu [...] 2002 r. organ administracyjny (1) nakazał S. Ł. doprowadzenie zjazdu do stanu zgodnego z zezwoleniem i (2) nałożył na S. Ł. karę w wysokości [...] zł za samowolnie zwiększoną powierzchnię zajęcia części pasa drogowego drogi powiatowej 18116 ... przez samowolne zwiększenie powierzchni zjazdu w pasie drogowym. Przesłanką rozstrzygnięcia zawartego w decyzji były dokumenty powołane wyżej, tj. wniosek strony i jej projekt oraz wydane na tej podstawie zezwolenie. Odwołano się również na protokół z dnia [...] 2002 r. Ponieważ strona nie dokonała korekty zjazdu, ustalonej w owym protokole konieczne było wydanie decyzji. Wymierzoną stronie karę obliczono przyjmując stawkę [...] zł/1 m2 zajętej powierzchni pasa drogowego. Stawkę pomnożono przez 9,9 m2 dodatkowo zajętej powierzchni oraz mnożnik 10 ustalony w przepisach dla kary. W efekcie ustalono należną karę na kwotę [...] zł. W odwołaniu S. Ł. zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia. Podniósł, że konieczne było usunięcie szkód poczynionych w zjeździe przez powódź w 2001 r. Zakwestionowana przez organ administracyjny dodatkowa powierzchnia zjazdu została przez stronę wykonana z powodu braku pieniędzy na specjalistyczny sprzęt. Ponieważ ta część zjazdu nie jest używana, więc niezasadne było wymierzenie kary. Orzekając w II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.) oraz art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, że zezwolenie było wydane na wniosek strony i zgodnie z jego treścią; to strona określiła zakres koniecznych prac. Treść pomiaru w czasie oględzin nie pozostawia wątpliwości, że wykonano prace przekraczające powierzchnię objętą zezwoleniem. W tej sytuacji wymierzenie kary było obligatoryjne, gdyż w tym zakresie organ nie ma swobody decyzyjnej, tj. przepis bezwzględnie obowiązujący nakazuje wymierzenie kary każdej osobie, która dopuściła się samowolnego zajęcia pasa drogowego. Również wysokość kary zdeterminowana przepisami, a wyliczenie w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest poprawne. W skardze do sądu administracyjnego strona domaga się uchylenia decyzji. Podstawową część skargi stanowi powtórzenie wyjaśnień nt. zniszczenia skarpy przez powódź. Zjazd istniał od wielu lat, został jedynie naprawiony, co zdaniem strony każe przyjąć, że nie doszło do żadnego naruszenia prawa. Drugim powodem wadliwości decyzji jest naruszenie przepisów proceduralnych, albowiem organ administracyjny nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a strona nie została zapoznana z materiałami postępowania. Odpowiadając na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie i ponownie przytoczył swą argumentację znaną z zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Odrębnej oceny wymaga przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które zostało opisane w uzasadnieniu faktycznym wraz z nakazem dokonania zmian zjazdu z drogi powiatowej – z jednej strony, a odrębnie obliczenie kary – z drugiej strony. Prawidłowa jest zaskarżona decyzja w zakresie w jakim ustaliła ona obowiązek strony doprowadzenia tego zjazdu do stanu zgodnego z zezwoleniem. (art.36 ustawy o drogach publicznych). Sąd nie podziela zarzutów strony na ten temat. Niesporny jest fakt, że zezwolenie obejmowało 24 m2 zjazdu i tego strona nie kwestionowała, nie zaskarżyła. Strona nie kwestionuje ustalenia zapisanego w protokole, że prace na zjeździe objęły powierzchnię 32,5 m2 (8,8 m długości i 4 m szerokości), co oczywiście przekracza zakres zezwolenia i strona temu nie przeczy. Powoływanie się na powódź z roku 2001 i swój stan majątkowy, uniemożliwiający wykorzystanie specjalistycznego sprzętu nie zmieniają negatywnej oceny przekroczenia uzyskanego zezwolenia. Po pierwsze, to strona określała zakres koniecznych prac; po drugie, przystąpiła do pracy mając w ręku zezwolenia na wykonanie 24 m2 zjazdu; po trzecie, jeśli w toku naprawy zjazdu okazało się koniecznym poszerzenia zakresu prac ponad 24 m2 wymienione we wniosku strony i w zezwoleniu to należało to uzgodnić z organom administracyjnym. W konsekwencji nie ma powodów, aby kwestionować obie decyzje w zakresie w jakim ustaliły one obowiązek strony doprowadzenia tego zjazdu do stanu zgodnego z zezwoleniem. (art.36 ustawy o drogach publicznych według stanu z dnia wydawania zaskarżonej decyzji). Mając powyższe na uwadze na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788) Sąd oddalił skargę w odniesieniu do tej części decyzji, w której nakazano stronie przywrócić zjazd do stanu zgodnego z wydanym zezwoleniem. Natomiast wadliwa jest ta część osnowy i uzasadnienia decyzji I i II instancji, które dotyczą wymiaru kary. W żadnym miejscu nie wyjaśniono precyzyjnie i szczegółowo przeprowadzonego wyliczenia, co stanowi naruszenie art.107 § 3 K.p.a., mające zasadnicze znaczenie, gdyż zasadniczo utrudnia kontrolę decyzji przez stronę i Sąd. W szczególności trudno dokładnie zidentyfikować co jest źródłem wadliwego określenia wysokości kary. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (w tym - zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu) zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości (a) dziesięciokrotnej wysokości iloczynu (b) zajętej powierzchni, (c) [...] zł stawki opłaty za zajęcie 1 m2 dróg powiatowych i gminnych, (d) liczby dni zajęcia pasa, (e) z uwzględnienie stopy inflacji. (§ 11. ust. 1 i 4 w zw.z § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, wg stanu prawnego z dnia 29 listopada 2002 r., gdy wydana została decyzja w II instancji, (tj. Dz.U.nr 6, poz.33, zm. Dz.U.1986, nr 48, poz.239 Dz.U.1995, nr 136, poz.670 Dz.U.1997, nr 101, poz.631 Dz.U.1998, nr 148, poz.968 Dz.U.1998, nr 106, poz.668 Dz.U.1998, nr 162, poz.1126 Dz.U.1999, nr 59, poz.623 Dz.U.2000, nr 12, poz.136) oraz w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.nr 150, poz.1240). W niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia, gdyż strona nie prowadziła robót w granicach jezdni drogi powiatowej. Organ administracyjny był zobowiązany zastosować, jako bazową (wyjściową) stawkę kary w wysokości [...] zł za 1 m2 samowolnie zajętej powierzchni, skoro zajęto część pasa drogi powiatowej. Stawka ta zaczęła obowiązywać od dnia [...] 1999 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.nr 59, poz.623), gdzie § 1 pkt 1 lit.a) ustalił nowe brzmienie § 8 ust.3 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z § 10b ust.1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, wprowadzonym przez § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.nr 59, poz.623), Stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski». Przepis ten należało w niniejszej sprawie zastosować, albowiem postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] 2002 r. (data wpłynięcia wniosku strony o wydanie zezwolenie na naprawę zjazdu), tj. przed skreśleniem § 10b ust.1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (stosownie do § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U.nr 150, poz.1240). Oznacza to, że pierwsza zmiana stawki [...] zł za 1 m2 nastąpiła z dniem [...] 1999 r. Biorąc po uwagę zmiany stopy inflacji, przytoczone w decyzji organu I instancji (w okresie między III kwartałem 1999 r. a III kwartałem 2002 r. ceny wzrosły o 17,4%), w III kwartale 2002 r. (gdy wydano decyzję w II instancji) opłata na zajęcie 1 m2 drogi powiatowej wynosiła z [...] zł do [...] zł. Stawka ta ulegała 10-krotnemu wzrostowi, gdyż w niniejszej sprawie była karą za samowolne zajęcie części pasa drogowego. (§ 11 ust.1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych). Porównując stwierdzony zakres wykonanych prac (8,8 m * 4 m = 35,2 m2 ) z wydanym zezwoleniem (24 m2 ) należało ustalić wielkość samowolnie zajętej powierzchni na 11,2 m2 . W decyzji nie wyjaśniona za jaki okres wymierzona została kara. Liczbę dni należało uwzględnić w wykonaniu § 11 ust1 w zw. z § 8 ust.1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, że w decyzji organu administracyjnego I instancji należało przyjąć 20 dni, jakie upłynęły od protokolarnego stwierdzenia wykonania 35,2 m2 zjazdu do dnia wydania decyzji w I instancji gdzie ustalono wysokość kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym zakresie nie dokonało odrębnych ustaleń. Iloczyn stawki [...] zł/1 m2,, mnożnika kary 10, samowolnie zajętej powierzchni 11,2 m2 oraz 20 dni, wyznaczał kwotę kary na [...] zł. Ponownie załatwiając sprawę organ administracyjny prawidłowo obliczy karę z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu nowego załatwiania sprawy. Trzeba się liczyć z tym, że ta nowa wysokość kary będzie wyższa od kwoty [...] zł. Dlatego kara w wysokości [...] zł została obliczona z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, tj. (§ 11. ust. 1 i 4 w zw.z § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, wg stanu prawnego z dnia 29 listopada 2002 r., gdy wydana została decyzja w II instancji, a w tym zakresie identyczna była regulacja [...] 2002 r., gdy wydano decyzję w I instancji, w której dokonano obliczenia wysokości kary (tj. Dz.U.nr 6, poz.33, zm., Dz.U.1986, nr 48, poz.239, Dz.U.1995, nr 136, poz.670, Dz.U.1997, nr 101, poz.631, Dz.U.1998, nr 148, poz.968, Dz.U.1998, nr 106, poz.668, Dz.U.1998, nr 162, poz.1126, Dz.U.1999, nr 59, poz.623, Dz.U.2000, nr 12, poz.136, Dz.U.2002, nr 150, poz.1240). Mając to na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie obliczenia kary i tej części uzasadnienia która dotyczy tego obliczenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788). O kosztach orzeczono na podstawie art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271, zm. Dz.U.: r.2002, nr 240, poz.2052, Dz.U.: r.2003, nr 124, poz.1153 i nr 171, poz.1663 i nr 192, poz.1873 i nr 228, poz.2261 i 2256).