II SA/Kr 261/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącej Gminy K o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w sprawie ze skargi Gminy K na zarządzenie pokontrolne Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego albo zaprzestania korzystania z wód postanawia wstrzymać wykonanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zarządzeniem pokontrolnym z dnia 7 grudnia 2017 r. zobowiązał Gminę K do: 1) Przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych urządzeniem wodnym zlokalizowanym w km 4+014 M. C. (części działki nr ewid. [...] obręb 0002 w m. [...]) w terminie do 9 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego zarządzenia albo zaprzestania tego rodzaju szczególnego korzystania z wód; 2) Do czasu uzyskania ww. pozwolenia wodnoprawnego założone zamknięcie (kłódki) na ww. urządzeniu należy zdjąć w terminie miesiąca od dnia otrzymania niniejszego zarządzenia; 3) Pisemnego powiadomienia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wraz z przesłaniem dokumentacji fotograficznej obrazującej realizację postanowień niniejszego zarządzenia, o których mowa w pkt 2. Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. Gmina K wniosła skargę na opisane wyżej na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, "albowiem w razie wykonania ww. zarządzenia zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody na terenie Gmina K. lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w treści uzasadnienia do niniejszej skargi". W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że "śluza rozdzielcza [...] od stuleci wykorzystywana jest, jako urządzenie chroniące miasto K. przed negatywnym oddziaływaniem wód powodziowych". Nadto zwrócono uwagę na zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym żądanie zdjęcia zamknięć (kłódek) na odnośnej śluzie. Skarżąca wyjaśniła w tym kontekście, że decyzja o zamontowaniu zabezpieczeń uniemożliwiających ingerencję osób trzecich w położenie zasuw została podjęta przez Gminę K po jednej z sytuacji powodziowych, w czasie której nieznany sprawca bezprawnie przekierował wody z kanału ulgi na M. , co o mało nie doprowadziło do katastrofalnego zalania terenów miasta K.. Zdjęcie zamknięć (kłódek) może w przyszłości powodować zaistnienie tożsamych sytuacji, generujących zagrożenie powodziowe, mogących skutkować wystąpieniem szkód o znacznych rozmiarach. Klucze do przedmiotowych zamknięć znajdują się w posiadaniu jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w K. pełniącej całodobowy dyżur w ramach państwowych służb ratowniczych, Wydziału Zarządzania Kryzysowego Urzędu Gminy K oraz Straży Miejskiej w K.. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił Gminie K wstrzymania wykonania zarządzenia pokontrolnego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 7 grudnia 2017 r. znak [...] Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Gmina K wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zażalenia wskazano na dwie przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania zarządzenia, tj. możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody na terenie Gminy K i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zobowiązania nałożone zaskarżonym zarządzeniem obejmowały, oprócz obowiązku przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego lub zaprzestania korzystania z wód, także zdjęcie w wyznaczonym terminie zamknięć (kłódek) założonych na zasuwach śluzy rozdzielczej [...]. Ich likwidacja spowoduje, że każdy będzie miał dostęp i możliwość samowolnego regulowania wielkością przepływu na ww. śluzie rozdzielczej, co może doprowadzić do powstania szkód o znacznych rozmiarach. W zasięgu niekorzystnego oddziaływania wód [...] znajdują się bowiem gęsto zabudowane tereny i duże zakłady przemysłowe. W przeszłości natomiast nieznany sprawca przekierował wody z kanału ulgi na [...] o mało nie doprowadzając do katastrofalnego zalania miasta K.. Ponadto wynikający z zaskarżonego zarządzenia obowiązek wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji, które w przypadku uznania przez Sąd zasadności skargi stanie się bezprzedmiotowe. Bezpodstawne będzie również wydatkowanie środków finansowych na ten cel, skutkujące naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Na skutek zażalenia Gminy K Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ [...], uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. W niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw do uznania, że Gmina K tego rodzaju okoliczności nie powołała. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Gmina zawarła w skardze wyjaśnienia i przywołała okoliczności odnoszące się do wniosku o wstrzymanie wykonania. Uzasadnienie tego wniosku w sposób znaczący wykracza poza jego motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji pominął przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku wskazywane przez skarżącą Gminę możliwe trudne do odwrócenia skutki i niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, które mogą powstać w wyniku wykonania zaskarżonego zarządzenia, a co wiąże się m.in. z zawartym w zaskarżonym zarządzeniu obowiązkiem zdjęcia zabezpieczeń (zamknięć) na śluzie rozdzielczej [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Sąd I instancji dokonał oceny wniosku w powyższym zakresie. Stanowi to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale również art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ tak sformułowane uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie poddaje się kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości dokonania pełnej oceny zgodności z prawem (w tym przede wszystkim z art. 61 § 3 p.p.s.a.) stanowiska Sądu I instancji, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w ogóle nie odnosi się do kluczowych dla rozstrzygnięcia tego wniosku okoliczności. Stąd też Sąd I instancji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek Gminy uwzględniając całokształt okoliczności sprawy oraz zawarte w uzasadnieniu skargi, jak i zażaleniu okoliczności świadczące, zdaniem skarżącej, o zasadności zastosowania w niniejszej sprawie ochrony tymczasowej unormowanej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Organ w odpowiedzi na skargę oraz w odpowiedzi na zażalenie wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W ocenie organu, to wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego doprowadziłoby do utrzymywania stanu niezgodności z prawem, a także generowałoby sytuację, która mogłaby zagrozić bezpieczeństwu mienia i ludzi. Z punktu widzenia gospodarki wodnej oraz ochrony przed powodzią, istotne jest aby położenie zasuw na przedmiotowym urządzeniu wodnym, na danej wysokości, było wykonywane w sposób "sformalizowany" i odpowiednio dookreślony. Sterowanie przepływem wód i wpływanie na jego poziom nie może odbywać się w sposób dowolny i bez żadnego nadzoru, wymaga weryfikacji przez podmiot posiadający wiedzę fachową dla zachowania bezpieczeństwa. Przy ustaleniu sposobu korzystania z urządzenia wodnego, którego skutkiem jest piętrzenie wody lub zmiana jej przepływu konieczne jest uwzględnienie parametrów i warunków charakterystycznych, które wymagają odpowiedniego ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie interpretacja tego przepisu oraz relewantnych okoliczności musi uwzględniać wiążącą ocenę prawną sformułowaną w powołanym i zreferowanym wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ [...]. W tymże postanowieniu Sąd wskazał w szczególności na konieczność rozważenia – przez pryzmat przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. – okoliczności przytoczonych przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi oraz w zażaleniu; dotyczy to przede wszystkim trudnych do odwrócenia skutków i niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, które mogą powstać w wyniku wykonania zaskarżonego zarządzenia, a co wiąże m.in. z zawartym w zaskarżonym zarządzeniu obowiązkiem zdjęcia zabezpieczeń (zamknięć) na śluzie rozdzielczej [...]. Rozważywszy wspomniane okoliczności, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej. Twierdzenia strony skarżącej o daleko idącym niebezpieczeństwie, które może powstać w wyniku zaprzestania korzystania ze śluzy [...] w dotychczasowy sposób, a zwłaszcza w wyniku zdjęcia zabezpieczeń (zamknięć) i tym samym uczynienia tej śluzy podatną na ingerencję osób trzecich – jawią się jako przekonujące, tym bardziej, że opierają się na doświadczeniach z przeszłości, w której do takich sytuacji dochodziło. Niebezpieczeństwo dotyczyłoby życia i zdrowia ludzi oraz mienia znacznej wartości; jego urzeczywistnienie mogłoby, zwłaszcza w razie niekorzystnych warunków atmosferycznych, nastąpić gwałtownie i właściwie w każdym czasie – także w czasie zawisłości niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmując rozstrzygnięcie o skutku suspensywnym, Sąd brał pod uwagę także stanowisko organu, które z kolei wskazuje na określone ryzyka wiążące się z trwaniem istniejącego stanu rzeczy. Nie bagatelizując tychże ryzyk, trzeba stwierdzić, że mają one jednak charakter mniej skonkretyzowany, wobec czego na tym etapie nie mogą stanowić dostatecznej przeciwwagi dla zagrożeń wskazywanych przez stronę skarżącą. W tym kontekście istotne wydaje się również to, że klucze do przedmiotowych zamknięć znajdują się w posiadaniu jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w K. pełniącej całodobowy dyżur w ramach państwowych służb ratowniczych, Wydziału Zarządzania Kryzysowego Urzędu Gminy K oraz Straży Miejskiej w K.. Należy tedy założyć, że ilekroć zajdzie taka potrzeba (także w sytuacji nagłej), doraźne zdjęcie zabezpieczeń będzie w każdym czasie możliwe. Zaznaczyć należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie stanowi merytorycznej oceny zasadności skargi. Ewentualna niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, która co do zasady będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych względów, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.