II SA/Kr 2610/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia : WSA Halina Jakubiec Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca WSA Elżbieta Kremer Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2004 r sprawy ze skargi J. N. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 12 września 2000 r, Nr: [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej skargę oddala Uzasadnienie. W dniu [...].2000r. decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] odmówiono J. N. przyznania pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego w miejscowości K. G.. Jako uzasadnienie wskazano fakt posiadania przez J. N. mieszkania funkcyjnego o przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, co w świetle § l ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. nr 76, poz. 709) stanowi przeszkodę do przyznania pomocy finansowej, jak również fakt, że budowany przez J. N. budynek mieszkalny o pow. 411m.kw. nie jest domem jednorodzinnym w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz.U. nr 36, poz. 203 z późn. zm.), znajdujących w tej sprawie zastosowanie w związku z treścią art. 60 ustawy z dnia 12 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a więc zgodnie z art. 94 ust. l ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 30, poz. 179 z późn. zm.) nie przysługuje pomoc finansowa na jego budowę. W toku rozpoznawania odwołania skarżącego od wskazanej decyzji ustalono, że pierwsza z podanych okoliczności była nieaktualna już w chwili orzekania przez organ I instancji, albowiem J. N. przekazał mieszkanie funkcyjne do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...] w dniu [...] 2000r. Z tego względu organ II instancji -[...] Komendant Wojewódzki Policji dokonał stosownych zmian w decyzji (dokonano zmiany kwalifikacji podstawy prawnej wydania decyzji przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] polegającej na pominięciu przepisów art. 95 ustawy o Policji oraz §1 ust. 2 zarządzenia MSWiA z 30.09.1997r.), w pozostałej części utrzymując ją w mocy. Potwierdził on bowiem słuszność drugiej z przyjętych przez organ I instancji przesłanek, tj. naruszenia §6 ust. 2 pkt l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego z powodu przekroczenia metrażu dla domu jednorodzinnego. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję J. N. zarzucił błędną interpretację przepisów polegającą na tym, że niewłaściwie zastosowano w niniejszej sprawie art. 60 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, która to ustawa nie ma zdaniem skarżącego żadnego związku przyznawaniem pomocy finansowej. Powołuje się na treść prawa budowlanego i uchylonego Prawa lokalowego z 1974r., które stwierdzają, że domem jednorodzinnym jest dom mieszkalny, również samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego, przeznaczony do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich, chociażby oprócz lokalu mieszkalnego obejmował również lokal użytkowy, jak również na treść art. 3 ust. l ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stwierdzającego, że samodzielnym lokalem mieszkalnym jest budynek mieszkalny, w którym znajduje się tylko ten lokal (dom jednorodzinny), z czego jednoznacznie wynika, że pojęcie lokalu mieszkalnego jest równoznaczne z pojęciem domu jednorodzinnego pod warunkiem, że w domu tym znajduje się tylko jeden lokal przeznaczony do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jego właściciela i najbliższych. Przyznaje, że w uchylonych przepisach ograniczono powierzchnię domu jednorodzinnego do 220m i takie ograniczenie występuje przy wynajmowaniu domu jednorodzinnego, kiedy to należy stosować czynsz regulowany, a gdy dom przekracza 220 m.kw. można stosować czynsz dowolny, ale budowany przez niego dom nie jest przeznaczony na wynajem, więc nie można do niego stosować przepisów tej ustawy, jak i ograniczenia powierzchni domu jednorodzinnego. Dodatkowo podnosi, że przyznawana pomoc finansowa nie jest uzależniona od powierzchni, lecz od ilości członków rodziny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona 17.10.2000r., a więc przed dniem l stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa nie są w ocenie sądu uzasadnione. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o policji (Dz.U. nr 30, poz. 179 z późn. zm.) w rozdziale 8 reguluje zasady pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji. Na podstawie art. 88 ust. l tej ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Drugą z przewidzianych w ustawie form pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy policji jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1), która będzie przysługiwała funkcjonariuszowi w razie niezrealizowania pomocy w pierwszej z wymienionych form, tj. w formie przydziału odpowiedniego lokalu. Przysługujące zatem policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu o jakim mowa w art. 88 ust. l ustawy, a dopiero gdy lokalu takiego nie przydzielono, policjantowi przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. l Ustawy o policji, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 w związku z art. 89 i 90 ustawy. Zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 94 ust. l ustawy o Policji, policjantowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego. Sama ustawa o policji nie zawiera definicji legalnej pojęcia dom jednorodzinny. Uwzględniając zasadę spójności systemu prawa, w celu ustalenia znaczenia tego terminu posłużyć się należy znaczeniem tego pojęcia przyjętym w innych przepisach prawnych. Przepisem mającym w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie jest treść art. 60 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnym i dodatkach mieszkaniowych (dz.U. z 1998r., nr 120, poz. 787 z późn. zm), z którego wynika, że ilekroć w odrębnych przepisach wydanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy jest mowa o domach jednorodzinnych, rozumie się przez to budynki odpowiadające wymaganiom określonym w przepisach dotychczas obowiązujących. Ustawa o policji została wydana przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy o najmie lokali mieszkalnych, do użytego zatem w niej pojęcia dom jednorodzinny stosować należy przepisy dotychczas obowiązujące. Tymi przepisami dotychczas obowiązującymi w tym zakresie były przepisy ustawy z 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987r., nr 30, poz. 165 z późn. zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. nr 36, poz. 203). Art. 3 ust. l ustawy Prawo lokalowe stanowił, że "Domem jednorodzinnym jest dom mieszkalny, jak również samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego, przeznaczony do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich, chociażby oprócz lokalu mieszkalnego obejmował również lokal użytkowy. W ust. 5 zaś postanowiono, że "Wielkość domów i lokali wymienionych w ust. 1-4 określi Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w drodze rozporządzenia". Z §6 ust. l wydanego na podstawie tej delegacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego wynika, że dla domów budowanych na podstawie pozwoleń na budowę wydanych po l września 1980r. powierzchnia całkowita domu jednorodzinnego nie może przekraczać 220m.kw. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem J. N. uzyskał pozwolenie na budowę po tej dacie (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1991 r.). Budowany zatem przez skarżącego budynek o powierzchni 411 m.kw. nie jest domem jednorodzinnym w rozumieniu przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracyjne o pomocy finansowej. Stosownie zatem do treści art. 94 ust. l ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, pomoc finansowa na budowę tego budynku mu nie przysługiwała. W ocenie sądu zatem orzekające w sprawie organy administracyjne prawidłowo zastosowały obowiązujące w tym przedmiocie przepisy prawne. Nie znajduje więc uzasadnienia podnoszony w skardze zarzut, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania cytowane powyżej przepisy ustawy prawo lokalowe i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zasada spójności systemu prawa nakazuje używane w normach prawnych sformułowania rozumieć jednolicie w całym systemie, o ile nic innego nie wynika z wyraźnego brzmienia przepisów. Cytowany powyżej art. 60 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie ogranicza się tylko do kwestii związanych z najmem. Zawarty jest on w rozdziale tej ustawy zawierającym przepisy szczególne, przejściowe i końcowe. Należy go zatem interpretować szeroko, jako ogólną wskazówkę w jaki sposób należy rozumieć użyte w odrębnych przepisach pojęcie dom jednorodzinny. Tym odrębnym przepisem jest zatem także ustawa o Policji. Sam skarżący jest zresztą w swych twierdzeniach niekonsekwentny, bo z jednej strony zarzuca, że te przepisy nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania, z drugiej zaś sam się na ich treść powołuje w zakresie sposobu zdefiniowania domu jednorodzinnego. Przedstawiony powyżej szeroki sposób interpretacji treści cytowanego art. 60 potwierdza też sama treść ustawy o Policji, która w wielu miejscach posługuje się także innymi pojęciami z tego zakresu, np. w art. 90 ust. 3 pojęciem "dom mieszkalno-pensjonatowy". Także i w tym zakresie znaczenie tego pojęcia wynikać będzie z cytowanych powyżej przepisów, tj. prawa lokalowego i przepisów wykonawczych do prawa lokalowego. Przyjęcie odmiennej od wskazanej powyżej interpretacji oznaczałoby, że istnieje luka w prawie co do znaczenia pojęć używanych przez ustawodawcę w ustawie o Policji. Taka sytuacja nie mogłaby się jednak ostać w obowiązującym systemie prawnym. Wobec braku w obowiązującym porządku prawnym innych przepisów, które mogłyby tę lukę wypełnić, jedyną możliwością jest zastosowanie ustawy Prawo lokalowe z 1974r. i przepisów do niej wykonawczych, w oparciu o art. 60 ustawy z 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na treść art. 2 ust. 2 ustawy z 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, z którego wynika, że przepisy tej ustawy stosuje się m.in. do lokali mieszkalnych będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o ile przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Interpretując przedmiotowe przepisy prawne posiłkować się można również wykładnią celowościową przepisów ustawy o Policji, a w szczególności art. 94 ust. 1. Gdyby bowiem ustawodawca chciał doprowadzić do sytuacji, w której budowa jakiegokolwiek domu uprawniałaby do przyznania pomocy finansowej, nie wprowadzałby ograniczenia do domu jednorodzinnego. Należy bowiem podkreślić, że w chwili uchwalania tej ustawy funkcjonowało w obrocie prawnym wiele pojęć dotyczących różnych rodzajów domów (dom jednorodzinny, dom letniskowy, mały dom mieszkalny, dom mieszkalno-pensjonatowy), których znaczenie określało obowiązujące wtedy prawo lokalowe. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu, że przyznawana pomoc finansowa nie jest uzależniona od powierzchni, lecz od ilości członków rodziny, należy stwierdzić, że także i w tym zakresie skarżący nie ma racji. Rzeczywiście wysokość przyznawanej pomocy oblicza się uwzględniając liczbę członków rodziny policjanta. Samo jednak matematyczne wyliczenie wysokości pomocy należy odróżnić od kwestii pierwszoplanowej, to jest od poprzedzającego je ustalenia, czy taka pomoc w ogóle się należy. Dla tego zaś będzie mieć znaczenie powierzchnia budowanego budynku, zgodnie z zasadami powołanymi powyżej. Z uwagi na przedstawione powyżej powody, Sąd nie dopatrzył się w rozstrzyganej sprawie przesłanek wymienionych w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powodujących konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek uzasadnienie decyzji organu I instancji było częściowo wadliwe, to wadę tę usunął organ II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.