II SA/Kr 2618/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr) Sędziowie : AWSA Kazimierz Bandarzewski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi E.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego E.A. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2002r. znak [...] Wójt Gminy K., na podstawie przepisów art. 30 ust. 2, art. 35 ust. 5 i art. 87 ust. 2 ustawy z dnia . 07. 1994 r. (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 26 lipca 2002 r. oraz z dnia 22 lipca 2002r. złożonym przez E.A., a dotyczącym prac remontowych przy budynku mieszkalnym położonym na działce o nr ewid. "1" w K. i orzekł o braku możliwości realizacji robót budowlanych objętych w/w wnioskami. W uzasadnieniu swojej decyzji Wójt Gminy K. podał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu elewacji budynku, likwidacji wejścia do budynku, wykonaniu nowego wejścia oraz wymianie ściany budynku wymagają pozwolenia na budowę, ponieważ prace te wymagają wymiany elementów konstrukcyjnych budynku, nie mogą więc być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Ponadto organ ustalił, że skoro wobec wnioskodawcy toczy się postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej budowy budynku - wiaty i wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty (decyzja PINB [...] z dnia 18.09.2001r.), oraz taka sama decyzja wobec samowolnych robót polegających na rozbudowie i nadbudowie części budynku mieszkalnego (decyzja PINB [...]). Obie samowolnie zrealizowane inwestycje znajdują się na działce o nr ewid. [...] położonej w K. przy ul. M., a więc na tej samej działce, której dotyczyło zgłoszenie. Wobec treści przepisu art. 35 ust. 5 ustawy prawo budowlane, który stwierdza, że organ właściwy w sprawie pozwoleń na budowę odmawia wydania pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczyłoby pozwolenie na budowę znajduje się obiekt, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Od powyższej decyzji odwołał się E.A., zarzucając, że sprzeciw wobec wykonania elewacji budynku mieszkalnego nie ma podstaw, ponieważ tego budynku nie dotyczy decyzja o rozbiórce, sprzeciw wobec zamurowania wejścia do budynku od strony ulicy nie ma podstaw prawnych, zaś naprawa ściany jest konieczna ze względu na jej zły stan, przy czym prace nie maja polegać na wymianie elementów konstrukcyjnych. Zarzucił organowi wydanie decyzji bez uwzględnienia stanu faktycznego na nieruchomości i bez przeprowadzenia oględzin. Podniósł ponadto, że jego obowiązkiem jako właściciela nieruchomości jest dbałość o stan substancji budynku oraz konieczność zabezpieczenia ściany przed odpadającymi z niej na grunt sąsiedni kamieniami. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia [...] września 2002r., znak [...]: uchylił zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2002r. znak [...] w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu na zgłoszone roboty budowlane obejmujące wykonanie tynków zewnętrznych, wymianę okien i likwidację schodów zewnętrznych wejściowych od ulicy i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś w pozostałym zakresie tj. dotyczącym remontu ściany i wybudowania nowego wejścia do budynku - zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że w celu oceny, czy zakres robót związanych z wykonaniem tynków zewnętrznych, wymianą okien i likwidacją schodów zewnętrznych wejściowych od ulicy wymaga zgłoszenia, należy zgromadzić materiał dowodowy pozwalający określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia.(art. 30 ust. la pr. bud.). Natomiast co do pozostałych robót - tj. wykonania nowego wejścia i remontu ściany, zdaniem organu odwoławczego- organ I instancji słusznie zgłosił sprzeciw w sprawie wykonywania ich na podstawie zgłoszenia, ponieważ roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż są związane z robotami konstrukcyjnymi. Ponieważ tryb zgłoszenia nie dotyczy remontu związanego ze zmianą lub wymianą elementów konstrukcyjnych obiektu, wnioskowany zakres robót nie może być wykonany w oparciu o zgłoszenie. Organ odwoławczy powołał w uzasadnieniu swojej decyzji przepis art. 35 ust. 5 pr. bud. i uznał, że do czasu wykonania nakazu wynikającego z decyzji nakazujących rozbiórkę (powołanych wyżej) nie ma możliwości prowadzenia prac budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę w budynku mieszkalnym przy ul. M. Na decyzję Wojewody skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E.A. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że prace dotyczące remontu ściany oraz wykonania nowego wejścia do budynku są pracami konstrukcyjnymi i bezpodstawne uznanie, że wymagają one pozwolenia na budowę, podczas, kiedy remont ściany polegać ma na uzupełnieniu istniejącej w niej wyrwy o głębokości 40 cm, przy grubości ściany 80 cm, zaś utworzenie nowego wejścia do budynku jest w istocie odtworzeniem dawnego, już istniejącego w tym miejscu wejścia, które było zamurowane, nadto nieuwzględnienie faktu, iż zabezpieczenie niszczejącej ściany jest konieczne z uwagi na konflikt sąsiedzki spowodowany odpadaniem kamieni ze ściany. Zarzucił także nie zajęcie przez organ odwoławczy stanowiska w przedmiocie wykonania tynków zewnętrznych i wymiany okien, oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności w toku postępowania mają być ustalone. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie ojej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku z wejściem w życie z dniem l stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej - w skrócie ppsa. Zgodnie z przepisem art. 134 § l ustawy ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie sąd ustalił, że zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. naruszają prawo. Przede wszystkim podkreślić należy, iż obydwie decyzje wydane zostały w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją prawa budowlanego, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Nowelizacją tą zmieniono brzmienie przepisu art. 30 pr. bud. Zgodnie z ust. 6 pkt. l tego przepisu w nowym brzmieniu, organ wnosi sprzeciw (m. in.), gdy "zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W dacie załatwiania sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją nie było możliwości zgłoszenia w takiej sytuacji sprzeciwu, ponieważ brak było ku temu podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 30 ust. l a pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji, w przypadku nie uzupełnienia zgłoszenia o określone tym przepisem dokumenty, przy czym nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia następowało w drodze postanowienia, (analogicznie jak po cyt. nowelizacji). Jak z powyższego wynika, środek w postaci sprzeciwu wyrażonego przez organ w drodze decyzji służył wyłącznie w przypadku nie uzupełnienia brakujących dokumentów. Taki stan prawny powodował, że w sytuacji, kiedy wymagane było pozwolenie na budowę, organ nie miał prawnie przewidzianych środków, aby zapobiec jej rozpoczęciu, za wyjątkiem wysłania do inwestora pisma informującego go o tej okoliczności. Wydanie bowiem postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, lub wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji nie miało podstaw w przypadku, gdy zgłoszenie w sytuacji nie przewidzianej przez przepisy prawa nie wywoływało oczekiwanych skutków prawnych. Przepis art. 30 pr. bud. w jego poprzednim brzmieniu nie przewidywał wydania decyzji zawierającej sprzeciw co do robót wymagających pozwolenia na budowę. Organ mógł tylko pismem poinformować inwestora, że w danej sytuacji wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę. Postanowienie zaś nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia mogło dotyczyć wyłącznie zgłoszenia dotyczącego rzeczywiście inwestycji wymienionych w ust. l art. 30 pr. bud. Czynności te bowiem odnosiły się wyłącznie do takiego zgłoszenia, które obejmowało roboty faktycznie wymagające tylko zgłoszenia. "Zgłoszenie" prac wymagających w rzeczywistości pozwolenia na budowę nie mogło wywoływać skutków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego dla tej instytucji, tj. przewidzianych w przepisie art. 30 pr. bud. Organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstacyjnej nie dostrzegł tej kwestii. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję naruszył - tak jak i organ I instancji -przepis art. 30 ustawy pr. bud., który nie dawał podstawy do zgłoszenia sprzeciwu co do prac, na których wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie dostrzegł także organ odwoławczy, że sprzeciw wyrażony przez organ I instancji jeżeli chodzi o zakres robót nie wymagających pozwolenia na budowę (co do których uchylono decyzje I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia), został zgłoszony błędnie, bo bez uprzedniego wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o potrzebne dokumenty, które było koniecznym do spełnienia warunkiem, aby w następstwie zbadania dokumentów wnieść sprzeciw. Uchylając zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę. Sama konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przepis art. 136 kpa zezwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie postępowania dowodowego. Jeżeli tylko nie zachodzi konieczność jego przeprowadzenia w całości, lub w znacznej części, tj. jeżeli nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił przyczyny zastosowania art. 138 § 2 kpa. Rodzaj sprawy i przebieg postępowania wskazuje na istniejącą po stronie organu II instancji możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, zgodnie tak z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami procesowymi. W sentencji zaskarżonej decyzji nie został nawet powołany przepis art. 138 § 2 kpa, natomiast błędnie powołano pkt. 2 § l art. 138 kpa, chociaż organ odwoławczy uchylając częściowo zaskarżoną decyzję, ani nie orzekł co do istoty sprawy ani nie umorzył postępowania pierwszej instancji. Nie rozważył także organ sprawy w aspekcie wynikającym z treści przepisu art. 3 pkt 8 pr. bud., ani art. 61 pr. bud., tj. czy któreś ze zgłoszonych prac nie stanowią bieżącej konserwacji budynku, względnie realizacji obowiązków nałożonych na właściciela lub zarządcę, polegających na utrzymywaniu obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Organ II instancji był zobligowany do zajęcia stanowiska w tych kwestiach, z uwagi na treść zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Tak przeprowadzone postępowanie, oprócz naruszenia powołanych wyżej przepisów, narusza normy przewidziane przepisami art. 7 i 77 kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w przepisie art. 107 § 3 kpa. Nadto - zupełnie niejasne i nieuzasadnione stanem faktycznym i prawnym jest powoływanie się przez organy obydwu instancji na przepis art. 35 ust. 5 pr. bud. Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do zakresu jego stosowania. Dotyczy wyłącznie odmowy wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w przypadkach w nim wymienionych. Nie może być traktowany rozszerzająco. Nie dotyczy sytuacji, w której inwestor dokonuje zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. l pr. bud. Organ odwoławczy, utrzymując w tym zakresie decyzję organu i instancji naruszył ten przepis, ponieważ niewłaściwie go zastosował. Prowadzona sprawa nie dotyczyła wydania pozwolenia na budowę. Wobec stwierdzenia wyżej wskazanych naruszenia prawa materialnego-wskazanego wyżej przepisu art. 30 pr. bud., art. 35 ust. 5 pr. bud., oraz przepisów postępowania, a to przepisów art. 7, 77 i 107 § 3, zaskarżona decyzja, oraz decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu. Dlatego też na podstawie przepisu art. 145 par. l pkt. a i pkt. c orzeczono jak w sentencji Wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa.