II SA/Kr 2624/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski (spr0 Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dnia 19 sierpnia 2002 r Nr : [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia 19 sierpnia 2002 r znak [...] , po rozpatrzeniu odwołania K. M. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2002r znak. [...], orzekającą o odmowie dokonania zmian w ewidencji gruntów wsi [...] gm. [...] , w odniesieniu do działki Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Decyzję oparto na przepisach art. 138 paragraf 2 kpa oraz art.20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000 Nr 100, poz. 1086). W uzasadnieniu decyzji przytoczono następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. K. M. wniosła o dokonanie zmiany ewidencji gruntów , przez wpisanie jej jako władającej działką [...] we wsi [...] gm. [...] , w miejsce osób wpisanych jako władający na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1975 ([...]) i z dnia [...]1996 r ([...]) twierdząc , że włada tą działką od lat 10 i opłaca od niej podatki. Poprzednia decyzja Starosty z dnia [...] 2000 r odmawiająca wprowadzeniu zmian , oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2000 r , zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy z dnia 12 września 2001 r ( sygn. II S.A./Kr 115/01 ). Ponownie rozpatrując sprawę Starosta decyzją z dnia [...] 2002 r znak : [...] odmówił wprowadzenia zmiany w rejestrze gruntów wsi [...] , przez ujawnienie K. M.jako władającej nieruchomością oznaczoną numerem działki [...] Organ I instancji zaznaczył , że swoje rozstrzygnięcie poprzedził przesłuchaniem osób wpisanych dotychczas jako współwładające nieruchomością, oraz świadków - właścicieli sąsiadujących działek. Starosta przyjął ustalenie , że do 2001 r nieruchomość stanowiąca działkę Nr [...] była wydzierżawiona umową zawartą z K. M. P. Ł. , a następnie od [...] .2001 r J. Ł. , ale zarazem , że od 2001 r nie jest użytkowana rolniczo i zarosła chwastami. Ustalił Starosta również , że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o uregulowanie własności działki Nr [...] na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz.U. Nr 27 , poz. 250 z późn. zm. ) , oraz , że zobowiązania pieniężne - podatek rolny - płacony jest przez K. M. , R. K. , Z. J. k i W.K. Zdaniem Starosty z powyższych ustaleń wynika , że K. M. nie włada - nie użytkuje działki [...], co uzasadnia odmowę zmiany ewidencji gruntów przez uwidocznienie jej jako władającej działką. W odwołaniu od tej decyzji K. M. podnosiła , że organ przeprowadził postępowania bez jej udziału i nie uwzględnił zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. II S.A./Kr 115/01. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił , że organ I instancji zawiadomił o toczącym się postępowaniu osoby ujawnione dotychczas w ewidencji gruntów jako współwładające , a wpisane na podstawie prawomocnych postanowień sądowych stwierdzających nabycie spadków po uprzednio wpisanej jako władająca E. K. i po C.K. oraz właścicieli gruntów sąsiadujących z działką [...].Stwierdził , że pomimo dwukrotnego zawiadomienia K. M. nie złożyła wyjaśnień organowi I instancji. Wskazano , że z protokołów przesłuchań świadków nie wynika , by K. M.użytkowała - władała działką [...], a nie jest dowodem władania fakt spisania umowy dzierżawy z p. Ł. Zarazem organ odwoławczy stwierdził , że istnieje rozbieżność , pomiędzy zeznaniem jednego z właścicieli nieruchomości sąsiednich , twierdzących , że od czasu śmierci C. K. ( ojca K. M. i R. K. ) , nieruchomość nie jest użytkowana (porośnięta chwastami ) , a zeznaniem p. Ł. , według którego użytkował wydzierżawioną od K. M. nieruchomość do 2001 Skonstatował organ odwoławczy , że w przedstawionych aktach brak udokumentowania ustaleń co do spadkobierców po ujawnionej jako współwładająca nieruchomością W. K., co zdaniem organu " poddaje w wątpliwość prawidłowość ustalenia stron postępowania ". Zdaniem organu odwoławczego, w postępowaniu przed organem I instancji , nie ustalono osoby , która faktycznie włada działką Nr [...] Nie zostały zrealizowane zatem wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ( sygn. II SA/Kr 115/01 . Ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga zgromadzenia materiału dowodowego , pozwalającego jednoznacznie ustalić osobę faktycznie władającego nieruchomością, i to ustalenie przyjąć jako podstawę decyzji rozstrzygającej o żądaniu K. M.. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie złożył R. K.. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa , skarżący podniósł , że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji , Starosty " z punktu widzenia prawa materialnego jak i formalnego jest bezzasadne " , podkreślając , że decyzję podjęto bez jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego .Uzasadniając zarzuty , skarga skupia się na argumentacji przemawiającej za trafnością decyzji organu I instancji , podnosząc , że " jest oczywistym , iż każdy ze współwłaścicieli przebywał na działce i na niej pracował zarówno w latach minionych jak i obecnie po 1975 r tym samym trudno ustalić , kto faktycznie władał działką" , a daniny publiczne ponoszą współwłaściciele , zaś umowa dzierżawy była czynnością zwykłego zarządu. Skarżący wyraża stanowisko , że spadkobiercy uważają , że współposiadają działkę od śmierci właścicielki E. K.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano , że przed podjęciem decyzji organ odwoławczy umożliwił stronom zapoznanie się z zebranym materiałem , a z możliwości złożenia oświadczenia , czy wniosków dowodowych skarżący nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy przed dniem 1 stycznia 2004 r .Zgodnie zatem z przepisem art.97 paragraf ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi i Dz.U. Nr 153 , poz. 1271 z późn. zm. ). Sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art.3 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 z późn. zm.) - dalej ustawa prawo o p.s.a - Sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 paragraf 1 ( ustawy prawo o p.s.a. ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądu administracyjnego w myśl przepisu art. 1 paragraf 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 ) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wywołana skargą R. K. kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji , iż odpowiada ona prawu , co skargę czyni bezzasadną. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oparta została na przepisie art. 138 paragraf 2 kpa , który w zdaniu pierwszym stanowi , że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Możliwość uchylenia w następstwie rozpatrzenia odwołania zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia , jest odstępstwem od wynikającej z art. 138 paragraf 1 w zw. z paragrafem 2 reguły , iż organ odwoławczy jest organem merytorycznym kompetentnym do czynienia własnych ustaleń i merytorycznego załatwienia sprawy. Kontrola zatem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , przede wszystkim zawrzeć musi ocenę , czy stan sprawy uzasadniał taki rodzaj rozstrzygnięcia jaki przyjął organ odwoławczy. Zgodnie z przepisem art.99 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r z zastrzeżeniem art. 100 ( co sprawy nie dotyczy ) , wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wymaga zatem rozważenia , czy w wyroku NSA z dnia 12 września 2001 w sygn. II SA/Kr 115/01 , którym uchylono poprzednią decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2000 r , wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji , zawarta była ocena prawna , wiążąca Sąd i organy w dalszym postępowaniu , czy też wyrok zawierał wskazania co do dalszego postępowania nie mające charakteru takiej oceny. Ocena prawna obejmuje wyjaśnienie przez Sąd istotnej treści przepisów tak prawa materialnego jak i procesowego i sposobu ich wykładni .Natomiast wskazania dotyczą sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień. Z tego punktu widzenia w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy z dnia 12 września 2001 r , zawarto zarówno wiążącą Sąd i organy ocenę prawną jak i nie mające charakteru tej oceny wskazania co do dalszego postępowania. Do wiążącej Sąd i organy oceny prawnej należy stanowisko , że przedmiotem postępowania ewidencyjnego nie może być dowodzenie ( udowadnianie ) swych praw właścicielskich , oraz , że przedmiotem sprawy jest żądanie wprowadzenia zmiany podmiotowej co do osoby wykazanej w ewidencji jako władający działką [...]. Przypomnieć należy , że żądanie K.M. sprowadza się do wpisania jej w miejsce ( a nie dopisania do ) osób wykazanych dotychczas jako władający. Wiążąca ocenę prawną zawiera także stwierdzenie , że władanie ma charakter okoliczności - faktycznej i nie może być wykazane orzeczeniami sądowymi w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Zarazem Sąd wskazał , że organy uchyliły się od ustaleń co do faktu władania działką. Działka Nr [...] - co jest poza sporem - nie ma założonej księgi wieczystej , a więc jej prawny stan własności nie jest uregulowany. Zawarta w wyroku NSA z dnia 12 września 2001 r ocena prawna wyrażona została w odniesieniu do stanu prawnego wynikającego z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficznego ( tj. Dz.U z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn. zm.) , obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji , której wyrok dotyczył. Przepisy ustawy nie uległy zmianie w zakresie w jakim stanowiły podstawę tej oceny. Natomiast będąca przedmiotem obecnej skargi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 sierpnia 2002 r i poprzedzająca ją decyzja Starosty , zapadły w czasie obowiązywania od dnia 3 czerwca 2001 r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U Nr 38 , poz. 454 ) - zwanego dalej , Rozporządzeniem. Zgodnie z paragrafem 84 tego rozporządzenia , operaty ewidencyjne założone i prowadzone przed jego wejściem w życie podlegają bieżącej aktualizacji na zasadach określonych tym rozporządzeniem w zakresie w jakim umożliwia tę aktualizację informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych. Przepisy tego rozporządzenia m.in. Rozdziału 3 ( paragraf 44 in. ) regulują prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasad wymiany danych ewidencyjnych. W myśl paragrafu 46 ust.1 aktualizacji danych wprowadza się na wniosek lub z urzędu. W przypadku gdy aktualizację wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów , starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Przepisy art.10 ust..2 i 12 ust.2 Rozporządzenia przewidują, że w przypadku braku podstaw do objęcia ewidencją danych właścicieli , wykazuje się dane osób , które tymi nieruchomości władają , a o wykazaniu władających orzeka Starosta w drodze decyzji. Oznacza , to , że w postępowaniu o zmianę (aktualizację ) podmiotowych danych osobistych winny brać udział wszystkie strony postępowania. Z akt postępowania administracyjnego , wynika , że wpisana jako współwładająca działkę W. K. , nie żyje ,a udział w sprawie zapewniono jako spadkobiercy tylko jej córce A. K. . Z pisma Z.J. (dawniej A. k.25 ) wynika , że następcą prawnym W. K. jest też jej syn S. K. , który nie brał udziału w postępowaniu. Nie żyje również wpisany w ewidencję J. K. s. E. , ale udział w postępowaniu biorą jego następcy J. K. s. J. i L. Ł.. Już ta okoliczność uzasadniała podjecie decyzji opartej na przepisie art.138 paragraf 2 kpa , gdyż postępowanie przed organem I instancji nie było prowadzone przy udziale wszystkich stron ( ich następców prawnych ) wpisanych jako władający działką. Decyzja organu I instancji zapadła w warunkach wznowienia postępowania , a merytoryczne prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy , wymagało by wezwania do udziału w sprawie osób , które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem I instancji. Prowadzenie w tej sytuacji przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Z tych względów zarzut skargi , co do sposobu rozstrzygnięcia jest bezzasadny. Skoro przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek K. M.jest żądanie wprowadzenia zmiany podmiotowej przez wpisanie jej jako władającej w miejsce osób dotychczas figurujących jako władający , to do rozstrzygnięcia o tym żądaniu wystarczające jest ustalenie , czy K. M. z wyłączeniem pozostałych osób włada czy też nie włada działką Nr [...] Nie jest natomiast przedmiotem tego postępowania aktualizacja ewidencji , w kręgu osób wpisanych już obecnie jako władający .Ewentualne postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte z urzędu lub na stosowny wniosek. Z tych względów , nie mające zresztą w świetle art. 138 paragraf 2 zd. II kpa wiążącego charakteru , jest bezprzedmiotowe zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazanie sugerujące , że rozstrzygając o żądaniu winien organ jednoznacznie ustalić kto , a więc nie tylko czy K.M. faktycznie włada działką. Natomiast zasadne jest spostrzeżenie , iż przyjmując , że K. M. nie włada działką , organ nie ustosunkował się do dowodów wzajemnie sprzecznych i nie wyjaśnił ( art.107 paragraf 3 kpa ) , na których się oparł i nie wskazał tych , którym odmówił mocy dowodowej . Według przepisów paragrafu 10 i paragrafu 11 ust.1 i 2 rozporządzenia , rozróżnia ono dane o właścicielach i władających od danych o podmiotach nie mających tego charakteru , wykazywanych w ewidencji gruntów w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych. Wyjątek zawiera przepis paragrafu 11 ust.1 pkt 2 w myśl , którego w ewidencji uwidacznia się dane osób władających gruntami na podstawie umów dzierżawy ale zgłoszonych do ewidencji jako zawarte w trybie art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r o ubezpieczeniu społecznym rolników ( tj. Dz.U. Nr 1998 r Nr 7 poz. 252 z późn.zm.) .W świetle powyższego władającym gruntem w rozumieniu paragrafu 10 ust.2 rozporządzenia jest tylko osoba , która faktycznie wykonuje władztwo nad gruntem , a więc przedsiębierze związane z jego charakterem czynności faktyczne lub też uniemożliwia ich wykonywanie innym .Dane o dzierżawcy gruntu ( innego niż państwowy i samorządowy ) , oprócz danych o właścicielu lub władającym , ujawnia się w ewidencji wyłącznie na wspólny wniosek podmiotów , które zawarły taką umowę. Zawarcie umowy dzierżawy , nie przesądza o władaniu gruntem przez wydzierżawiającego ( oddającego grunt dzierżawcy ) , w chwili zawarcia takiej umowy. Pojęcie władania gruntem w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów nie jest tożsame z cywilistycznym pojęciem posiadania , gdyż ogranicza się wyłącznie do faktycznego władania gruntem . Ustalając , ze podatek rolny płacony jest przez K. M. , skarżącego R.K. , Z.J. i W. K. , nie wyjaśnił organ I instancji, w jakim zakresie ustalenie to nie ma znaczenia dla przyjętego ustalenia , że K. M. nie włada działką. Uchylenie decyzji organu I instancji znajdowało także , zatem uzasadnienie w niedostatkach oceny zebranego w sprawie materiału i odzwierciedlenia wyników tej oceny i poczynionych ustaleń w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 paragraf 3 kpa. Z tych przyczyn skarga ulegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn. zm. ).