II SA/Kr 2624/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zofii i Emila C. na decyzję Wojewody K. z dnia 30 października 1998 r. (...) w przedmiocie rozbiórki muru oporowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. Organy administracyjne nie wyjaśniły wystarczająco dokładnie charakteru wykonanych prac budowlanych. Organ II instancji podtrzymuje ustalenie zawarte w decyzji I instancji o tym, że wybudowany został mur oporowy, przy czym poprzestano na ogólnikowym stwierdzeniu organu I instancji, że "opisana w protokole konstrukcja nie jest podmurówką, lecz murem oporowym, na którym to można zamocować elementy ogrodzenia. Mur oporowy jest obiektem budowlanym nie spełniającym żadnej z przesłanek art. 28". Organ administracyjny I instancji, a w ślad za nim - organ II instancji potraktowały jako fakt oczywisty, powszechnie znany, a więc nie wymagający udowodnienia /art. 77 par. 4 Kpa/, że wykonana konstrukcja jest murem oporowym i że oczywiście /znów zdaniem organu/ mur ten nie może być zaliczony do ogrodzeń, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Tymczasem Skarżący swoją konstrukcję określają jako "podmurówkę ogrodzenia". Na podstawie tak skrótowych ustaleń Sąd nie jest w stanie ocenić, czyje stwierdzenie jest bliższe stanu faktycznego. 2. Po uznaniu, że roboty budowlane wykonane przez Skarżących objęte są ogólnym nakazem uzyskiwania uprzedniego zezwolenia administracyjnego na ich rozpoczęcie /art. 28 Prawa budowlanego/, organy administracyjne nakazały inwestorowi dokonanie rozbiórki. Natomiast skarżący twierdzą, że ich postępowanie jest całkowicie usprawiedliwione, a to dzięki zgłoszeniu zamiaru rozpoczęcia wykonywania prac budowlanych. Jak piszą w swej skardze "Skarżący zgłosili właściwemu organowi administracyjnemu zamiar budowy ogrodzenia (...). Skarżący uczynili zatem zadość obowiązkowi /zgłoszenia/. Ponieważ /organ/ w przewidzianym (...) terminie 30 dni nie wniósł sprzeciwu, ani nie nałożył na skarżących obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, skarżący przystąpili do wykonania budowli objętej zgłoszeniem (...). Powszechnie stosowana w systemie prawnym zasada, iż nikt nie może tłumaczyć się nieznajomością prawa, doznaje w prawie administracyjnym poważnego ograniczenia. Zgodnie z art. 9 Kpa to na organie administracyjnym ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków (...). To organ administracyjny ma obowiązek czuwać nad tym, by osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Podejmując roboty budowlane w zaufaniu do działającego, zgodnie z opisana wyżej zasada, organu administracyjnego, skarżący mogli zatem przypuszczać, że postępują zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego" Skarżący wyprowadzają z art. 9 Kpa wniosek, że to na organ spadała odpowiedzialność za naruszenie przez Skarżących art. 29 Prawa budowlanego. Przesłanka tej odpowiedzialności organu ma być /zdaniem skarżących/ nie zareagowanie na zgłoszony zamiar wykonania podmurówki pod ogrodzenie i wprowadzenie w ten sposób w błąd skarżących co do dopuszczalności wykonania tej podmurówki na podstawie samego tylko zgłoszenia. Art. 9 zd. 1 Kpa stanowi: "Organy administracji publicznej są obowiązane do (...) informowania stron o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego". W orzecznictwie sądowym zaznaczyły się dwie interpretacje tego przepisu. W ujęciu węższym przepis ten nie zobowiązuje "organu do doradztwa w sprawach wykraczających poza przedmiot tego postępowania" /wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r., IV SA 492/87, nie publikowany/. Przedmiotem postępowania wszczętego zgłoszeniem stron mogła być jedynie budowa obiektów objętych katalogiem art. 29 Prawa budowlanego "Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 9 oraz w ust. 2" (...) /art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego/. Skarżący zgłosili budowę ogrodzenia od strony ulicy (...) oraz ogrodzenia wewnętrznego (...). Ogrodzenie wewnętrzne zostanie wykonane na podmurówce betonowej, z segmentami metalowymi wykonanymi z płaskowników metalowych zawieszonych na słupkach metalowych" W ocenie organu, który otrzymał zgłoszenie, nie stwarzało to groźby naruszenie prawa, bo zgłoszono wystawienie ogrodzenia. Dopiero po fakcie okazało się, że "konstrukcja nie jest podmurówką lecz murem oporowym, na którym to można zamocować elementy ogrodzenia. Mur oporowy jest obiektem budowlanym (...) może być (...) wybudowany na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę" /str. 2 decyzji organu I instancji/. Ten punkt widzenia akcentuje obiektywny obowiązek strony znajomości prawa. Jeżeli strona dokona zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, to nie powinna oczekiwać pouczenia, że samo zgłoszenie nie wystarcza, a potrzebny jest wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Drugą, o wiele szerszą interpretację art. 9 Kpa zawiera wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92: "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy /art. 9 Kpa/ powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza /lub powinien stwierdzić/, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim przypadku urzędnik ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami" W niniejszej sprawie oznacza to, że gdyby organ I instancji na podstawie otrzymanego zgłoszenia mógł ustalić, że strona zamierza podjąć prace budowlane wymagające uprzedniego uzyskania pozwolenia to miał obowiązek powiadomić o tym Strony przed upływem 30-dniowego terminy od zgłoszenia, tak aby strony nie działały w mylnym przekonaniu, że dołożyły maksimum staranności dla uniknięcia naruszenia prawa. Strony poddały się uprzedniej kontroli właściwego organu, a ten swym milczeniem potwierdził, że zgłoszone prace budowlane mieszczą się w katalogu z art. 29 Prawa budowlanego. Przy takim rozłożeniu akcentów nieco odmiennie wygląda interpretacja art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego "Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu" Należałoby przyjąć, że wszelkie roboty budowlane prawidłowo zgłoszone do organu nadzoru budowlanego korzystają z ochrony, jeżeli organ nie wyraził sprzeciwu czyli milcząco przekazał autorytatywne stanowisko organu publicznego, że rozpoczęciu zgłoszonych robót budowlanych nie sprzeciwia się żaden przepis prawa. Trudno bowiem zaakceptować sytuację, w której organ otrzymuje zgłoszenie o zamierzeniu rozpoczęciu prac budowlanych naruszających porządek prawny ale organ może w pełni legalnie nie reagować na to w terminie 30 dni, o których mowa w art. 30 ust. 2 zd 2 Prawa budowlanego. Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie powinno było wykluczyć, że organ administracyjny od samego początku wiedział /albo powinien był wiedzieć/, że powstanie konstrukcja do której będzie miał zastosowanie art. 28 Prawa budowlanego i już na samym początku powinien był pouczyć Strony, że realizacja ich projektu zapewne doprowadzi do wydania nakazu rozbiórki. Rację maja Skarżący, że w takiej sytuacji prawnym obowiązkiem organu otrzymującego zgłoszenie było powiadomienie strony o swoich wątpliwościach: "Zasada określona w art. 9 Kpa wyklucza zajmowanie przez organ prowadzący postępowanie pozycji "przeciwnika" strony, który wyczekuje na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystuje ten błąd jako uzasadnienie wydania niekorzystnej dla strony decyzji." /wyrok NSA z dnia 14 listopada 1995 r., SA/Rz 735/94, nie publikowany/. Gdyby w okresie 30 dni od zgłoszenia przez inwestora zamiaru rozpoczęcia budowy /art. 30 ust. 2 zd 2 Prawa budowlanego/ organ wiedział, że realizacja zgłoszonego organowi projektu doprowadzi do wydania nakazu rozbiórki albo powinien był taką wiedzą posiadać, to po zakończeniu prawidłowo zgłoszonej inwestycji nie można stawiać inwestorom zarzutu naruszenia Prawa budowlanego i zobowiązywać ich do rozbiórki. Wydana w takich okolicznościach decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki /art. 48 Prawa budowlanego/ podlega uchyleniu, jako dotknięta tak poważnymi uchybieniami procesowymi, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ Jeżeli by w niniejszej sprawie okazało się, że strona wykonała prace budowlane dokładnie odpowiadające zgłoszeniu, że w toku prac nie poczyniono od zgłoszonego projektu żadnych istotnych odstępstw, to rzeczywiście /tak jak twierdzą skarżący/ brak byłoby podstaw do przerzucania na nich konsekwencji błędu organu administracyjnego. Jeżeli ten ostatni nie dopatrzył się w zgłoszeniu żadnych nieprawidłowości i nie zgłaszając w terminie sprzeciwu w istocie zaaprobował projekt - to nie można po wykonaniu prac obciążyć strony kosztami związanymi z wyburzeniem w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przyczyny naruszania prawa przez taką budowlę nie leżą bowiem po stronie inwestora, ale - organu administracyjnego. 3. W dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie brakuje przekonujących dowodów, że inwestor rzeczywiście dopuścił się odstępstw od zgłoszonego na wstępie projektu. Nie ma nawet dowodu wykonania tak minimalnego działania jak przeprowadzenie rozprawy administracyjnej /art. 89 Kpa/, która pozwoliłaby na rozwianie przynajmniej niektórych wątpliwości. W szczególności nie wyjaśniono kluczowych dla sprawy zagadnień tj.: 1/ jakie elementy projektu inwestycji, załączonego do zgłoszenia z dnia 10 lipca 1998 r. przesądziły o zakwalifikowaniu projektowanej budowli do "ogrodzeń" objętych art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego? czy dysponując projektem, zgłoszonym przez Zofię i Emila C., organ powinien był przewidzieć, że powstanie konstrukcja do której będzie miał zastosowanie art. 28 Prawa budowlanego? 2/ jaki charakter ma zrealizowana inwestycja? /czy jest to ogrodzenie podmurowane? czy też mur oporowy?/, 3/ na czym polegają odstępstwa wykonawcy od projektu przedstawionego organowi 10 lipca 1998 r.? /decyzje ograniczają się do ogólnikowego stwierdzenia że wybudowano mur oporowy, a nie - ogrodzenie na podmurówce/, 4/ dlaczego ewentualne odstępstwa od projektu mają tak zasadnicze znaczenie, że z "ogrodzenia" /objętego art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego/ obiekt przekształcił się w "budowlę", do której mają zastosowanie rygory z art. 28 Prawa budowlanego. 4. Dopuszczając do powyższych braków postępowania wyjaśniającego organ naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - orzeczono jak w sentencji. Na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.