II SA/Kr 2628/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. F. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 sierpnia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących Z. F. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 2628/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].03.2002r, wydaną na podstawie art.39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. l, art. 42ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 89 poz.415, jednolity tekst: Dz.U. z 1999r Nr 15 poz.139/ oraz art.104 kpa, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia 30 grudnia 1992r po ponownym przeprowadzeniu postępowania na wniosek Zarządu Miejskiego w W. Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "Adaptacja części budynku w [...] na mieszkania komunalne wraz z budową osadnika ściekowego na działce nr 1 i przebudową wodociągu i przyłącza energetycznego na działce nr 1, 2 w K.". W decyzji w punkcie I dotyczącym charakterystyki inwestycji podano : - łączna ilość mieszkań – [...] - energia elektryczna - moc przyłączeniowa 21 kW - woda - zapotrzebowanie 120 m sześc./mies. - gaz – maksimum 9,8 m sześc/mies. - ścieki - około 110 m sześc./mies. - przyłącz energetyczny- do wymiany na długości 18 m - przyłącz wodociągowy - do wymiany - dojazd do działki od strony drogi krajowej utwardzoną prywatną drogą dojazdową oznaczoną nr ewidencyjnym 3 i 4 (toczy się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej). W punkcie II decyzji dotyczącym warunków zabudowy wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podano, że zgodnie z planem działka będąca przedmiotem lokalizacji położona jest na terenie oznaczonym symbolem E.... - tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Ustalenia części ogólnej planu dopuszczają lokalizację małych domów mieszkalnych o gabarytach nawiązujących do otoczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek Zarządu Miejskiego, z załącznikami przedłożonymi w toku postępowania, spełnia wymogi zawarte w art.41 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,, co oznacza, że zgodnie z art. 43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W odwołaniu od tej decyzji Z. i K. F. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili, że załącznik graficzny decyzji nie został sporządzony na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, nie zawiera oznaczenia granic nieruchomości, nie obejmuje obszaru 30 m od granic nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję. Podnieśli, że nieprawidłowe jest ustalanie przez organ, że dojazd do działki inwestora będzie się odbywał po działkach 3 i 4, ponieważ działki te stanowią własność odwołujących się. Koniecznym było zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu zakończenia postępowania sądowego o ustanowienie grogi koniecznej po tych działkach. Nadto podali, że decyzja nie określa w wystarczający sposób danych charakteryzujących inwestycję. Nie podano przewidywanej liczby mieszkańców, wielkości osadnika na ścieki, lokalizacji miejsc parkingowych i dojazdu do zbiornika na ścieki. Odwołujący się zarzucili również, że część działki nr 1 położona jest w terenie upraw polowych, ogrodniczych i łąkowych oznaczonych symbolem E..... Na tym właśnie terenie zaprojektowano osadniki szczelne, czyli jeden z elementów inwestycji wymienionych w tytule. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2002r znak : [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że mimo pewnych uchybień, zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową i zgodną z obowiązującym prawem. W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z ,-akt sprawy planowana inwestycja położona jest przede wszystkim (tj. jeśli chodzi o budynek podlegający adaptacji) na terenie przeznaczonym pod tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy E .. Już w decyzji z dnia [...].04.2001 r i [...].12.2001 r., Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu. Co prawda pewna część terenu inwestycji położona jest w sąsiadującym obszarze [...], jednakże nie przesądza to o sprzeczności zamierzonej inwestycji z planem. "Racjonalna interpretacja postanowień planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje przyjęcie, że granice poszczególnych obszarów nie są wyznaczone na mapie w sposób czysto mechaniczny i zawsze. możliwy do w pełni jednoznacznego wyznaczenia w terenie w sytuacji, gdy nie jest oczywiste, że pokrywają się z granicami nieruchomości. Stąd uznać należy, że dopuszczalność inwestycji oceniać należy w takiej szczególnej sytuacji położenia w strefie granicznej dwóch obszarów według postanowień dotyczących jej zasadniczej części." Nadto Kolegium wyjaśniło , że na obszarze upraw polowych i łąkowych dopuszczalne są w świetle planu remonty kapitalne, co pozwala przyjąć, że dopuszczalna jest także przebudowa budynków (bez rozbudowy) połączona z ich unowocześnieniem. Organ odwoławczy podniósł także, że niezasadne są zarzuty odwołania w zakresie ustalenia warunków komunikacji. Dla ustalenia tych warunków inwestor nie musi dysponować prawem dojazdu. Prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane badane jest dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, iż nie było konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na toczącą się sprawę o ustanowienie drogi koniecznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. i K. F. podtrzymali zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podzielając w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn. zm./. Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV S A 2325/96). W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym. Jak to wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r. - sygn. III RN 35/97 (OSNAP 1998/4/107) - ww. decyzja powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Stosownie do przepisu art. 41 omawianej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać informacje zawarte w ustępie 2 tego przepisu. W związku z tym podkreślenia wymaga, że wniosek inwestora określał zamierzenie jako "adaptacja części budynku w [...]" i charakteryzował inwestycję jako budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, z planowaną ilością [...] mieszkań. We wniosku podano, że przewiduje się 120 m sześć, miesięcznie - z 2 mieszkań do istniejącego osadnika, a z 3 do planowanego trzykomorowego zbiornika. W uzupełnieniu wniosku z dnia 2.07.2001 r. podano, że dotyczy on również wymiany przyłącza wodociągowego i elektrycznego oraz budowy osadnika ściekowego o pojemności 9,36 m sześć., do którego będą odprowadzane ścieki z [...] mieszkań. Wniosek nie był precyzyjnie sformułowany. Uzupełnienia wymagało która część istniejącego budynku będzie adaptowana. W aktach sprawy znajduje się postanowienie uzgadniające Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. dotyczące sposobu odprowadzania ścieków z projektowanej inwestycji z dnia [...].04.2001 r. Ponieważ w aktach brak jest pism inwestora z dnia 13.04. i 23.04.2001 r, do których się odwołuje postanowienie, nie wiadomo, czy uzgodnienie dotyczy zbiornika na ścieki dla 3 (jak w pierwotnym wniosku) czy też 5 mieszkań. Uzgodnienie [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...].02.2001 r dotyczy wniosku w jego pierwotnym brzmieniu. Stosownie do przepisu art. 42 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Wbrew temu, co podano w uzasadnieniu decyzji ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. są nieco odmienne niż przedstawione w punkcie II decyzji. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. w części l "Ustalenia ogólne" , pkt 1.6.1 zawiera regulację, że interpretacja ustaleń nie może odbiegać od ich intencji i wymaga dosłownego traktowania w zakresie m.in. kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej. ' Z kolei w punkcie 1.6.2 przewidziano, że symbol przeznaczenia terenu występujący wraz z oznaczeniem liczbowym oznacza obligatoryjne pierwszeństwo funkcji, której naruszenie wykraczające poza dopuszczalne w rozdziale 1.8.3 granice interpretacji wymaga zmiany planu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że punkt 1.8.3. dotyczy mieszkalnictwa, a dopuszczalne - interpretacje ustaleń dotyczących zagospodarowania i wykorzystania terenów zawarte są w punkcie l .6.3 planu. W tym punkcie, przy symbolu RP umieszczono zapis "Dopuszczalne są remonty kapitalne oraz lokalizacja nowych zagród wiejskich niezbędnych do prowadzenia rentownych gospodarstw rolnych o ile szczegółowe zapisy nie stanowią inaczej. Zakaz wznoszenia wszelkich obiektów nie związanych z produkcją rolną." Podkreślenia zatem wymaga, że również organ II instancji powołując zapisy planu, nie zacytował ich w pełnych brzmieniu lecz wybiórczo , podając tylko tę ich część, która, zdaniem organu, uzasadniała pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora. Przy symbolu [...] zapisano, że ustalenia obejmują : a) tereny przeznaczone pod indywidualne formy budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, b) zabudowę zagrodową, obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną, ogrodnictwo, obiekty usługowe związane z obsługą rolnictwa i leśnictwa, c) usługi podstawowe związane z obsługą mieszkańców w zakresie oświaty, kultury, handlu, zdrowia, rzemiosła, gastronomii i sportu. Nadto podano, że w pierwszej linii zabudowy dopuszczalna jest na tym obszarze zabudowa mieszkaniowa w formie budownictwa jednorodzinnego i małych domów mieszkalnych o gabarytach nawiązujących do otoczenia. W decyzji organ pominął pełne brzmienie zapisu planu - w ogóle nie zacytował, że odnoszą się one do pierwszej linii zabudowy. Z kolei w części drugiej tekstu planu "Ustalenia szczegółowe" dla jednostki strukturalnej "E"- sołectwo K. dla symbolu [...] pierwszeństwo funkcji opisano jako : " tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy wraz z możliwością realizacji zabudowy zagrodowej. Przy tym symbolu w rubryce "Ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu" wpisano: "Ustala się utrzymanie i uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Dopuszcza się w ramach terenów wyznaczonych w planie lokalizację zagród wiejskich pod warunkiem ich niekolizyjności z otoczeniem. Dopuszcza się interpretację w pkt 1.6.3 Ustaleń ogólnych." Organy obydwu instancji w ogóle nie odniosły się do treści wniosku, określającego inwestycję jako wielorodzinną, ani też nie dokonały analizy czy projektowanie budynku [...] - mieszkaniowego jest zgodne z ustaleniami planu. W "Ustaleniach szczegółowych" przy symbolu E... (ręcznie dopisanym) pierwszeństwo funkcji opisano jako "tereny upraw polowych, łąkowych i ogrodniczych", a w rubryce "Ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu" wpisano : "Ustala się utrzymanie obecnego stanu użytkowania. Ustala się zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych nie związanych z gospodarowaniem rolniczą przestrzenią produkcyjną. Postuluje się stosowanie zasad zawartych w ustaleniach ogólnych dotyczących polityki agrarnej pkt l .7.7." Tak więc szczegółowego rozważenia wymaga, czy zaplanowana inwestycja "powstanie [...] mieszkań komunalnych" jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja taka na pewno nie stanowi formy budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, ani zagrodowego. Czy może stanowić "mały dom mieszkalny", wymaga wyjaśnienia. Badając zgodność zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego organ winien mieć również na uwadze, że dopuszczalna na tym obszarze zabudowa mieszkaniowa w formie małych domów mieszkalnych o gabarytach nawiązujących do otoczenia możliwa jest tylko dla pierwszej linii zabudowy. Również, wbrew temu co stwierdził organ II instancji, ze względu na brzmienie punktu 1:6.3 i ustaleń szczegółowych dla symbolu E... konieczne jest określenie przebiegu przez działkę inwestora linii rozgraniczającej teren E... od terenu E.... Żaden przepis prawa nie mógł stanowić postawy do twierdzenia organu odwoławczego, że "dopuszczalność inwestycji oceniać należy w takiej szczególnej sytuacji położenia w strefie granicznej dwóch obszarów według postanowień dotyczących jej zasadniczej części". Pogląd organu odwoławczego, że skoro "na obszarze upraw polowych i łąkowych dopuszczalne są w świetle planu remonty kapitalne, co pozwala przyjąć, że dopuszczalna jest także przebudowa budynków (bez rozbudowy) połączona z ich unowocześnieniem", nie wyjaśnia czy na terenie oznaczonym symbolem E.... dopuszczalna jest budowa osadnika na ścieki z projektowanych mieszkań. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.