II SA/Kr 263/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Tarnowa stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w punkcie 4.3. w zakresie w jakim odnosi się do "Opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych". Prokurator Rejonowy w Tarnowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf Tarnowskich Wodociągów sp. z o.o. w Tarnowie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Tarnowa, w części w jakiej dopuszcza i zatwierdza pobieranie opłaty za przyłączenie urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w wysokości 112,00 zł netto/przyłączenie (tj. pkt 4.3 lp. II załącznika do uchwały Nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r.), domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale w kwestionowanej części naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 328 z późn. zm. – dalej jako: ustawa lub ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy może stanowić podstawę prawną do nałożenia przez radę gminy w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i tym samym bezzasadne zatwierdzenie taryfy ustalającej wysokości takiej opłaty w drodze aktu prawa miejscowego; b) art. 24 ust. 5 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i tym samym zaniechanie podjęcia uchwały odmawiającej w całości zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z powodu sporządzenia ich niezgodnie z przepisami; c) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w części objętej skargą bez wyraźnego upoważnienia ustawowego i z przekroczeniem kompetencji stanowiących organu gminy. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała, na mocy której zatwierdzono taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Tarnowa, na okres od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r., stanowiące załącznik do uchwały, została podjęta na wniosek Zarządu Spółki Tarnowskie Wodociągi sp. z o.o. na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy. Podniesiono, że w uchwale tej w pkt 4.3 lp. II ustalona została jako opłata dodatkowa "stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w kwocie 112,00 zł netto za każde przyłączenie". W dalszej kolejności Prokurator podkreślił, że znane jest mu orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle którego sądy te nie uznawały uchwał podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy za akty prawa miejscowego, niemniej jednak w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała nosi wszelkie cechy aktu prawa miejscowego (tj. oznaczenie adresata norm prawnych, pozostającego poza strukturą administracji, terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, normatywny charakter oraz generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych), które następnie szczegółowo opisano. Podniesiono bowiem, że jest ona ogólna, generalna i abstrakcyjna, gdyż określa adresata poprzez wskazanie jego desygnatów, nie wymieniając go w sposób skonkretyzowany. Zwrócono również uwagę, że jej zastosowanie nie odnosi się do jednostkowej sytuacji, lecz ma charakter powtarzalny – każdorazowo stanowi podstawę obliczenia i ustalenia wysokości, m.in. za przyłączenie do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Dlatego też zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała wobec posiadania wszystkich ww. cech bezspornie stanowi akt prawa miejscowego, którego wadliwe zapisy powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Dodano przy tym, że stanowisko to koresponduje z dotychczasową linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na którą to okoliczność skarżący przytoczył przykładowe orzeczenia tego Sądu. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów, Prokurator wskazał, że w jego ocenie wprowadzenie opłat za podłączenie do sieci wodociągowej nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w szczególności takim przepisem nie jest art. 24 ust. 1 ustawy. Podkreślono bowiem, że ww. opłata mimo, iż nie posiada wprost charakteru podatkowego, to ze względu na obowiązki właściciela nieruchomości stanowi sui generis przymus państwowy, gdyż nieuiszczenie tzw. opłaty przyłączeniowej spowodowałoby dla właściciela brak możliwości nie tylko skorzystania z dobrodziejstwa korzystania z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, lecz także narażałoby go na karę grzywny. Podniesiono bowiem, że z treści przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.), a konkretnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wypływa obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Nadmieniono przy tym, że bezsporne jest, iż sieć kanalizacyjna w Gminie Miasto Tarnów istnieje, a w związku z tym uniknięcie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, na które pozwala w określonych sytuacjach dalsza dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy uznać za obiektywnie niemożliwe. Okoliczność ta zdaniem Prokuratora, przesądza o wprowadzeniu przymusu mającym charakter takiego, który nakładają zarówno przepisy ww. ustawy, jak również sytuacja faktyczna przejawiająca się w konieczności normalnego, codziennego życia i funkcjonowania w społeczeństwie. W konsekwencji według skarżącego, nie sposób narzuconej opłaty rozumieć inaczej, jak mającej wiele cech wspólnych z daninami publicznymi. Dodano również, że nie zasługiwała także na uwzględnienie argumentacja, zgodnie z którą organ stanowiący nie miał żadnych instrumentów prawnych do zakwestionowania wadliwie sporządzonych taryf. Zwrócono bowiem uwagę, że – w ocenie Prokuratora – takim przepisem niewątpliwie był art. 24 ust. 5 ustawy, z którego w niniejszej sprawie Rada Miejska w Tarnowie nie skorzystała. Ponadto podkreślono, że nie miała przy tym znaczenia okoliczność, że norma kompetencyjna zawarta w przepisie art. 24 ust. 5 ustawy nie upoważniała rady do wybiórczego zatwierdzenia tylko niektórych taryf i odmowy zatwierdzenia pozostałych. Wskazano bowiem, że obowiązkiem Rady Miejskiej w Tarnowie, w przypadku gdy dostrzegała, iż określona taryfa przedstawiona do zatwierdzenia nie odpowiadała prawu było całościowe zakwestionowanie wszystkich przedłożonych do zatwierdzenia taryf, a nie zatwierdzenie wszystkich pomimo istniejących wad. Prokurator nadmienił również, że w jego ocenie nie stanowił przeszkody w uznaniu uchwał opartych na art. 24 ust. 1 ustawy fakt ich nieopublikowania we właściwym dzienniku urzędowym. Dodano bowiem, że decydujące dla oceny czy uchwała stanowi akt prawa miejscowego są wymienione już wcześniej jej cechy, co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, w pierwszej kolejności organ zakwestionował przyjętą przez skarżącego wykładnię ustawowego pojęcia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zdaniem organu, Prokurator ograniczył bowiem zakres taryf jedynie do określenia stawek za jednostkę dostarczonej wody lub odprowadzonych ścieków, natomiast przyjęcie tak wąskiego zakresu rozumienia pojęcia taryf nie wynikało z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaznaczono przy tym, że ustawa nie stanowi, aby taryfy określały stawki za dostarczenie jednego metra sześciennego wody i odprowadzenie jednego metra sześciennego ścieków, co uzasadniałoby tak wąskie rozumienie zakresu taryf, ale przepisy ustawy określają taryfy znacznie szerzej. Zwrócono uwagę, że ustawodawca posługuje się, wprawdzie jedynie w odniesieniu do wody, ale jednak pojęciem o wiele szerszym niż dostarczanie wody, bowiem stanowi on o zaopatrzeniu w wodę. W tym zakresie przywołano treść art. 2 pkt 12 ustawy w oparciu, o który podniesiono, że ustawodawca dokonał rozróżnienia pojęcia zaopatrzenia w wodę i dostarczania wody, gdyż w pkt 12 zdefiniowano zbiorowe zaopatrzenie w wodę jako "działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne". Tym samym zdaniem organu, zaopatrzenie w wodę jest pojęciem szerszym i obejmuje w swym zakresie m.in. dostarczanie wody. Dlatego też według organu, brak było wyraźnych podstaw do zawężania zakresu taryf zaopatrzenia w wodę do taryf jedynie dostarczania wody. Podkreślono przy tym, że rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 1701), określające w § 5 pkt 7 stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, jako element taryf czerpie swoją podstawę również z art. 23 ustawy, w którym delegowano na Ministra określenie struktury cen i stawek opłat taryfowych dla taryf zaopatrzenia w wodę, a nie tylko dostarczania wody. Dodano, że przy wydawaniu ww. rozporządzenia Minister miał wziąć pod uwagę możliwości wyodrębniania kosztów i ich właściwej alokacji, co też uczynił, gdyż ustalając ustawowy zakres taryf zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie sposób było pominąć aspektu ekonomicznego i sprawiedliwościowego. Zwrócono również uwagę, że ponoszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne koszty przyłączenia muszą znaleźć swoje pokrycie, a w związku z tym, przy kwestionowaniu możliwości ich określania w taryfie i odrębnego pobierania, stanowić one będą element kalkulacyjny ceny za 1 metr sześcienny wody, czy ścieków. Stąd też w ocenie organu, w takim przypadku wszyscy podłączeni już odbiorcy usług przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych ponosić będą koszty przyłączenia nowych odbiorców w cenie wody i ścieków, niezależnie od faktu, że w większości oni sami lub ich poprzednicy ponieśli w przeszłości indywidualnie koszty przyłączenia. Podkreślono również, że Minister Budownictwa nie wycofał się ze swojego stanowiska w kwestii opłat przyłączeniowych jako odrębnej pozycji taryfowej i pomimo kwestionującego to rozwiązanie orzecznictwa nie zmienił rozporządzenia, a nawet w 2017 r. ogłosił niezmieniony jego tekst jednolity. Zaznaczono także, że organy samorządowe mają działać zgodnie z prawem obejmującym wszystkie akty prawne, w tym też zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Budownictwa, zaś wyroki sądów wiążą jedynie w sprawach, w których zapadły. Konkludując, organ podniósł, że przez blisko 15 lat w Tarnowie Rada Miejska nie podejmowała uchwał o zatwierdzeniu taryf przez co wchodziły one w życie i obowiązywały po upływie 70 dni od ich przedłożenia, a w związku z tym podano w wątpliwość, czy taryfy opracowane przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne były aktami prawa miejscowego. Dodano również, że zaskarżona uchwała określa taryfy konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, natomiast na terenie Tarnowa działają trzy takie przedsiębiorstwa i każde z nich ma odrębne taryfy. Dlatego też organ stanął na stanowisku, że uchwały zatwierdzające taryfy nie stanowiły aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy w tym miejscu także zaznaczyć, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy, tj. istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ponadto, co wymaga podkreślenia, ustawodawca nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa, niemniej jednak w treści art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, LEX nr 10161; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, LEX nr 25965; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, niepubl.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. I tak, należy do nich zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Powyższe potwierdza również stanowisko doktryny (zob. B. Adamiak, "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 1997, nr 4, s. 23-33). Podobny pogląd wyraził również Z. Kmieciak ("Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", ST 1994, nr 6, s. 17-18), wskazując, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa". Ponadto w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 z późn. zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności zaś, prokurator nie jest obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jak również w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego nie jest on związany terminem zaskarżenia takiego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XXXIV/341/2017 z dnia 26 stycznia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf Tarnowskich Wodociągów sp. z o.o. w Tarnowie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Tarnowa, w części w jakiej dopuszcza i zatwierdza pobieranie opłaty za przyłączenie urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w wysokości 112,00 zł netto/przyłączenie (tj. pkt 4.3 lp. II załącznika do uchwały Nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie ma jednolitości, co do charakteru prawnego uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Z jednej bowiem strony, wskazuje się, że tego rodzaju uchwały nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczą one wyłącznie stosunków pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, iż nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Zwolennicy tego stanowiska dodają również, że dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf, dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 229/17, LEX nr 2305085; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 417/12, LEX nr 1333554). Z drugiej natomiast strony podnosi się, że podejmowana w tym przedmiocie uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ona co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jako że jest ona skierowana do mieszkańców gminy, których nieruchomości są lub będą podłączone do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że w tego rodzaju uchwałach każde podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej obarczone zostało obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Adresat zaskarżonej uchwały został określony generalnie, natomiast skutkiem uchwały jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia pieniężnego. W konsekwencji należy zatem uznać, że uchwała podjęta w tym przedmiocie nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem uchwała taka posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 173/16, LEX nr 2029385; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1567/11, LEX nr 1094746 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 407/14, LEX nr 1467865). Mając na uwadze powyższe, w ocenie składu rozpoznającego przedmiotową sprawę należało uznać, że kwestionowane przez Prokuratora regulacje uchwały Nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf Tarnowskich Wodociągów sp. z o.o. w Tarnowie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Tarnowa, w zakresie w jakim dopuszczono i zatwierdzono pobieranie opłaty za przyłączenie urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w wysokości 112,00 zł netto/przyłączenie (tj. pkt 4.3 lp. II załącznika do uchwały Nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r.), stanowiły przepisy prawa miejscowego, gdyż zostały one skierowane do mieszkańców Gminy Miasta Tarnowa, których nieruchomości są lub będą podłączone do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Przechodząc zatem do oceny merytorycznej przedmiotowej skargi, a więc badania legalności zakażonej uchwały wskazać należy, że podstawę materialnoprawną jej podjęcia stanowił w rozpoznawanej sprawie art. 24 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały, tj. na dzień 26 stycznia 2017 r. Zgodnie z tym przepisem taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Ponadto stosownie do treści art. 25 ust. 5 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Jednocześnie w myśl ust. 6 przywołanego przepisu, rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymaga również podkreślenia, że o istocie taryfy wypowiada się ustawodawca w tzw. ustawowym słowniczku pojęć, stanowiąc w art. 2 ww. ustawy, że użyte w ustawie określenia oznaczają: "12) taryfa – zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania; 13) taryfowa grupa odbiorców usług – odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi". Z kolei w myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W ocenie Sądu, z analizy konkretnie zakwestionowanego przez Prokuratora przepisu ww. uchwały, tj. pkt 4.3 lp. II załącznika do uchwały Nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r., wynika bezsprzecznie, że w swej istocie stanowi on normę prawa miejscowego wychodzącą w sposób oczywisty poza zakres istniejącego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie natomiast do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: generalne oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach; terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, gdyż obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły; normatywny charakter, gdyż zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, atrybutów, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Wymaga również podkreślenia, że akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Kwestionowany przez Prokuratora przepis zaskarżonej uchwały spełnia niewątpliwie powyższe konstytucyjne i ustawowe wymogi przepisu prawa miejscowego. Jednak, jak wynika z oceny Sądu, o której poniżej, wykracza on poza zakres wskazanego w ustawie upoważnienia, co w myśl konstytucyjnej zasady praworządności działania władzy publicznej i zasad hierarchicznej budowy porządku prawnego stanowi istotne naruszenie prawa, kwalifikując tym samym omawiany przepis do stwierdzenia jego nieważności. Wskazać bowiem należy, że w kontrolowanej uchwale postanowiono, iż na opłaty dodatkowe składa się m.in. "opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych – cena – stawka netto 01.03.2017 r. – 28.02.2018 r. wynosi 112,00 zł/ przyłącze". Tym samym nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała zawiera w swej treści, w pkt 4.3 lp. II załącznika do uchwały Nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r., normy generalne, skierowane do mieszkańców Gminy Miasta Tarnowa, których nieruchomości są podłączane do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości sieci wodociągowej obarczone jest w myśl jej postanowień obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty dodatkowej, wynikającej z kosztów przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, która stanowi pewną formę opłaty za przyłączenie. Adresat tej uchwały został określony generalnie, zaś skutkiem uchwały stało się zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego. W konsekwencji należało zatem przyjąć, że uchwała w kwestionowanej części nakłada w istocie na każdego zainteresowanego spełniającego atrybuty normy obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem zakwestionowany przepis tej uchwały posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie go do przepisów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej i w tym zakresie uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty dodatkowej za przyłączenie. Skoro zatem adresaci uchwały w kwestionowanym zakresie określeni zostali generalnie, a nie imiennie, a nadto uchwała ta w zaskarżonej części niewątpliwie dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżone przez Prokuratora regulacje tej uchwały mają charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Dodatkowo zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Z kolei stosownie do treści ust. 2 przywołanego przepisu, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług (ust. 3). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (ust. 4). Wskazany w uchwale jako podstawa art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odnosi się do kompetencji rady gminy dotyczących zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (zob. art. 2 pkt 12 ustawy). Przepisy te nie zawierają natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat dodatkowych, wynikających z kosztów przyłączenia posesji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy), to przepis ten nie daje jednak radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (zob. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP z 2002 r., nr 6, poz. 75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/04, LEX nr 813691). Sąd nie dostrzega także takiego przepisu w systemie obowiązującego prawa. Wymaga również podkreślenia, że kwestionowanego przez Prokuratora przepisu w żadnym wypadku nie sanuje fakt, że zgodnie z treścią § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, wskazano, iż taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Należy bowiem zauważyć, że delegacja ustawowa dla wydania przedmiotowego rozporządzenia dotyczyła określenia wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędnego zakresu informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, a tym samym regulacje te nie mogły stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji. W konsekwencji, w ocenie Sądu art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie dawał, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, podstawy prawnej do samodzielnego ustalania przez rady gminy w drodze uchwały, ww. opłaty za przyłączenie do sieci, w tym poprzez zatwierdzenie taryfy ustalającej taką opłatę. W sprawie występuje nadto sprzeczność uchwały Rady Miejskiej w zaskarżonym zakresie z prawem materialnym wynikającym w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne, do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel, powinny być przewidziane w ustawie. W związku z tym, zdaniem Sądu, w pełni uprawnione jest korzystanie przy kwestionowaniu ich normatywnych treści z postanowień art. 101 u.s.g. i odpowiednich ww. przepisów p.p.s.a., a także ustawy – Prawo o prokuraturze. W tej sytuacji należy podzielić pogląd skarżącego Prokuratora, że jego skarga kwestionuje w zaskarżonym zakresie akt prawa miejscowego i do formalnych wymogów jej wniesienia, a także kontroli Sądu należy stosować wymogi właściwe dla aktów prawa miejscowego. Jest bowiem oczywiste, że treści normatywne wprowadzone przez lokalny organ prawotwórczy spełniające wymogi prawa miejscowego wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego, powinny być kontrolowane i eliminowane z obrotu prawnego zgodnie z zasadami obowiązującymi dla sądowej kontroli aktów prawa miejscowego. Wskazać bowiem należy, że uchwała ta, w kwestionowanym zakresie, wprost determinuje wysokość zobowiązania finansowego odbiorcy w odniesieniu do przedsiębiorstwa komunalnego. Umowa cywilnoprawna pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem stanowi o wzajemnych obowiązkach stron umowy, natomiast wysokość opłat, do których odbiorca jest zobowiązany, determinowana jest uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, a zatem z jej postanowień wynika norma/wzorzec w przedmiocie zachowań związanych z obligatoryjnym uwzględnieniem powszechnie obowiązujących na terenie gminy taryf (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1276/11, LEX nr 1272343). Tym samym w ocenie Sądu, nie mogło budzić wątpliwości, że w zakresie wysokości cen i stawek opłat uchwała ta stanowi niewątpliwie coś więcej niż uchwałę z zakresu administracji publicznej regulującą stosunki wewnętrzne pomiędzy radą gminy a przedsiębiorstwem, o którym jest mowa w ustawie. Należy także podkreślić, że omawiana uchwała w kwestionowanym zakresie wprost, a nie jedynie refleksowo, oddziałuje na zobowiązania finansowe podmiotów spoza administracji w związku z korzystaniem ze świadczeń mieszczących się w zadaniach własnych gminy. Dlatego też mając na uwadze powyższe ustalenia, a przede wszystkim okoliczność, że treść pkt 4.3 lp. II załącznika do uchwały Nr XXXIV/341/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2017 r. – jako wychodząca poza granice upoważnienia ustawowego i nieposiadająca w prawie innej podstawy (w szczególności uchwała ta nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, określonych w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), spełnia atrybuty istotnego naruszenia prawa – Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.