II SA/Kr 2630/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka - Duda AWSA Janusz Kasprzycki ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 sierpnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1, 3 i art. 42 ustawy z dni 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym), Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budynku mieszkalnego z wprowadzeniem w części parteru nieuciążliwej usługi o charakterze publicznym – gabinetu lekarskiego [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że rozstrzygnięcie jest zgodne z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K., uchwalonego uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 października 1994 r., zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. Urz. Woj. Krak. z 1994 r., Nr 24, poz.108). W odniesieniu do zgłoszonych zastrzeżeń przez J. P. Prezydent podniósł, że sprawa funkcjonującej na trenie działki nr 1 hurtowni i domniemanie, że będzie ona funkcjonować w przyszłości równolegle z wnioskowanym obiektem nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskodawca oświadczył bowiem, że obiekty gospodarcze istniejące na przedmiotowej działce przeznaczone są do rozbiórki. Analiza przedłożonej koncepcji urbanistycznej także nie potwierdza zasadności zarzutów. Przewiduje ona jednoznacznie sposób zagospodarowania działki obiektem mieszkalnym z częścią przeznaczoną na usługi zdrowia. Nie ma podstaw do zajmowania się kwestią cofnięcia pozwolenia na działalność hurtowni. Z przedstawionej koncepcji urbanistycznej wynika, że ograniczenia ustalone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dotyczące wysokości obiektu oraz współczynnika intensywności zabudowy zostaną spełnione. Wysokość obiektu wyniesie około 12 m przy dozwolonej 13 m, a współczynnik intensywności zabudowy około 0,72 przy dozwolonym 0,4-0,85. Z koncepcji tej wynika także, że odległość obiektu od granicy sąsiedniej nieruchomości wyniesie 4 m. Tak więc wskazane we wniosku parametry inwestycji nie dają podstawy do przyjęcia, że ewentualna realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego spowoduje niedozwolone prawem zagrożenie lub pogorszenie warunków bytowych, niszczenie lub dewastację środowiska. Odnośnie wyrażenia zgody przez J. P. na podłączenie planowanego budynku od realności przy ul. [...] oraz przeprowadzenia mediów przez działki o numerach: 2 i 3 stwierdzić należy, że zgoda tego rodzaju nie jest wymagalna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor będzie korzystał z infrastruktury technicznej przebiegającej w ul. [...]. Podkreślić należy, że wszystkie zagadnienia związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, co do odległości od granicy z sąsiednimi działkami, oświetlenia istniejących sąsiednich budynków, nie naruszenia interesów osób trzecich, będą przedmiotem szczegółowego badania na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z decyzją tą nie zgodził się J. P. i wniósł od niej odwołanie. Podniósł w nim, że na terenie działki nr 1 przy ul. [...] działa już "Firma "A" - sklep sprzedaż wód mineralnych [...]. Zdaniem odwołującego będą prowadzone dwie działalności: usługowo-handlowo-transportowa i społeczna - gabinet lekarski. Prosi, aby cofnięto pozwolenie na działalność firmy handlowo-uslugowo-transportowej w celu zlikwidowania dwóch działalności. Ponadto wnosi o zmianę lokalizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Realizacja przedmiotowego budynku przy takiej lokalizacji spowoduje, że nie będzie możliwa do osiągnięcia linia zabudowy na działce jego mamy. Jest ona położona bowiem przy nasypie kolejowym, który nie pozwala na zabudowę działki w głąb, lecz jak najbliżej ul. [...]. Ponadto nastąpi, jego zdaniem, pogorszenie warunków naświetlania jego budynku. W wyniku rozpoznania tego odwołania decyzją z dnia 22 sierpnia 2002 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z wniosku L. F. była już przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wówczas w dacie orzekania w części parterowej przedmiotowego budynku miały być zlokalizowane usługi o charakterze komercyjnym – sklep. Kolegium uchyliło wówczas rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu na wątpliwości, co do możliwości realizacji takiego zamierzenia inwestycyjnego w obszarze mieszkaniowym M3 oraz ze względu na konieczność wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków o dokonanie uzgodnienia, ponieważ teren inwestycji położony jest w strefie nr 7 "ochrony wartości kulturowych". W wyniku decyzji Kolegium pełnomocnik inwestora skorygował wniosek w ten sposób, że w parterze projektowanego na tej działce budynku ma zostać wprowadzony obiekt z zakresu usług publicznych w postaci gabinetu lekarskiego. Realizując zalecenia Kolegium organ I instancji wystąpił do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w K. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wyjaśnił, że teren inwestycji, stanowiący działkę nr 1 nie jest wpisany do rejestru zabytków, ani też nie jest położony w sąsiedztwie takich obiektów, w związku z tym nie jest uprawniony do zajęcia stanowiska co do przedłożonej koncepcji urbanistycznej planowanej inwestycji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie J. P. powtórzył zarzuty jakie podniósł w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zastrzeżenia skarżącego dotyczyły lokalizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Taka lokalizacja budynku spowoduje taki stan rzeczy, że nie będzie można utrzymać linii zabudowy na działce własności jego mamy i w konsekwencji nie będzie mogła być wydana ewentualna decyzja o pozwoleniu na jej zabudowę. Stanie się więc ona bezwartościowa. Lokalizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wpłynie na pogorszenie naświetlania jego budynku. Zauważa, że na działce prowadzona jest już działalność handlowo-usługowa. Część parteru budynku ma duży metraż. Jest zdaniem dużo większy niż przeznaczony na potrzeby gabinetu lekarskiego. Twierdzi, że projekt był wykonany pod budynek z częścią handlowo-usługową. Pewnym więc jest, że pozwolenie będzie dotyczyło budynku wraz z zabudową parteru dla potrzeb gabinetu lekarskiego, a w rzeczywistości będzie tam prowadzona działalność handlowo-usługowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest zasadna ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi w ramach sprawowanej kontroli legalności aktów administracyjnych stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającymi wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego – budowy budynku mieszkalnego z wprowadzeniem w części parteru nieuciążliwej usługi o charakterze publicznym – gabinetu lekarskiego podstawowej opieki zdrowotnej – były art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 40 ust 1. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: " W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych." Ust. 3 tego przepisu stanowi, że: "Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi." Stosownie do art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. 2. W stosunku do inwestycji liniowych decyzja, o której mowa w ust. 1, określa ponadto: 1) przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 2) w miarę potrzeby, szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji." Zgodnie natomiast z przepisem art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2." W świetle art. 2 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw." Z przytoczonych unormowań prawnych, a zwłaszcza z przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że istota decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polega przede wszystkim na zbadaniu przez właściwy organ zgodności zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie właściwe w sprawie organy ustaliły, że działka nr 1, na której zlokalizowane ma być przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, położona jest w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K., oznaczonego symbolem "M3". Odnośnie tego obszaru ustalenia planu stanowią, iż jego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi o wysokości maksymalnej do 13 m nad poziom terenu o intensywności zabudowy netto 0,4 – 0,85, liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki. Jako dopuszczalną określono lokalizację obiektów usług publicznych, wyodrębnionych terenów zieleni publicznej oraz urządzeń sportu. Jakkolwiek organy wypowiedziały się, co do zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu dotyczącymi obszaru, to jednak nie wypowiedziały się, co do zgodności tego zamierzenia z zapisami planu dotyczącymi stref polityki przestrzennej. Z ustaleń organu I instancji wynika bowiem, że teren działki 1 objęty jest oddziaływaniem następujących stref polityki przestrzennej: ochrony wartości kulturowej, ochrony ekologicznej centrum miasta, ochrony i kształtowania dalszego planu widoku, jego tła i obrzeży, intensywności miejskiej. W świetle § 43 uchwały Nr 58 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniającej uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz. Wojew. Krak. Z 1994 r., Nr 24, poz. 108), dotyczącym strefy ochrony wartości kulturowej, na obszarach położonych w tej strefie zabronionym jest dokonywanie zmian układu urbanistycznego w zakresie planowania ulic, dróg, placów, struktury przestrzennej, gabarytów, dominant, kompozycji zieleni, wód rzeźby terenu, z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 3. Zabroniona jest budowa nowych obiektów i urządzeń oraz nadbudowa i rozbudowa obiektów istniejących z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 3. Stosownie do § 46 wyżej cytowanej uchwały, w strefie ochrony ekologicznej centrum miasta zabronionym jest lokalizacja obiektów posiadających lokalne źródła ogrzewania lub kotłownie technologiczne stosujące paliwo stałe, realizacja nowych obiektów przemysłowych baz i składów, likwidacja i ograniczanie powierzchni zieleni urządzonej, a dla tej strefy obowiązują warunki określone w § 59 ust. 1 i 2 planu. Przepis ten mówi o obowiązku, w zakresie określonym przez przepisy szczególne, wykonania oceny oddziaływania na środowisko zamierzonych inwestycji, mogących pogorszyć stan środowiska. Stosownie do § 53 wyżej cytowanej uchwały, dotyczącym strefy ochrony i kształtowania dalszego planu widoku, jego tła i obrzeży, zabronionym jest znaczne przekraczanie lokalnego gabarytu, wprowadzanie silnie eksponowanych dominant, subdominant z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 4 pkt 2, prowadzenie napowietrznych linii przesyłowych. W myśl natomiast zapisu § 55 cytowanej uchwały, dotyczącego strefy intensywności miejskiej, w zespołach zabudowy M3 podnosi się dolną granicę intensywności netto do 0,7 dopuszczając realizację tej zabudowy jako wielorodzinnej. Z wyżej przytoczonych zapisów dotyczących stref polityki przestrzennej wynikają zatem liczne ograniczenia i warunki. W takim stanie rzeczy obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było nie tylko wypowiedzenie się co do zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zapisów dotyczących obszaru M3 ale także ze stref polityki przestrzennej. Skoro organy tego nie uczyniły, to zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem postanowień art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wypowiedzenie się w przedmiocie powyżej podnoszonej zgodności stanowi podstawowy element treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż, w świetle art. 46a ustawy "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli: 1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).