II SA/Kr 2633/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : AWSA Kazimierz Bandarzewski AWSA Janusz Kasprzycki (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. T., M. W. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 sierpnia 2002r., Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W. T. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił nakazania D. K. rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działkami nr 1 i 2 w B. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było rozważenie, czy mamy do czynienia z budową, czy też z remontem istniejącego uprzednio ogrodzenia. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w tym przypadku nie można mówić o remoncie przedmiotowego ogrodzenia w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Ustalenie, że działka nr 2 była wcześniej ogrodzona, nie przesądza jeszcze o tym, że postawienie w tym samym miejscu nowego ogrodzenia stanowi remont uprzednio istniejącego. Jak oświadczyła inwestor odtworzenie istniejącego uprzednio drewnianego, częściowo osiatkowanego ogrodzenia, polegało na wykonaniu nowych słupków zabetonowanych i osadzonych na pęczkach fundamentowych oraz rozciągnięciu siatki. Nie można więc przyjąć, iż nastąpił remont ogrodzenia. Przyjąć należy, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., że mamy do czynienia z budową nowego ogrodzenia w miejscu uprzednio istniejącego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia natomiast wymagają jedynie ogrodzenia usytuowane od strony dróg ulic, placów i innych miejsc publicznych. Z materiału dowodowego wynika, że działka nr 1 nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. Nr 71, poz. 838). Nie jest ona również miejscem publicznym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. O zaliczeniu do miejsc publicznych decyduje ogólnodostępność danego miejsca oraz nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania. Działka nr 1 od momentu jej wydzielenia była przeznaczona jako droga dojazdowa do dwóch jedynie działek nr 3 i 4 i nadal jest w ten sposób użytkowana. Nie posiada ona bezpośredniego połączenia ze stanowiącą drogę publiczną ul. [...], a jedynie poprzez działkę nr 5, która również nie jest drogą publiczną. Z planu miejscowego nie wynika także publiczne przeznaczenie działki nr 1. W tym stanie rzeczy rozważanie o nie zgłoszeniu przez inwestor planowanych robót budowlanych przy ogrodzeniu jest bezprzedmiotowe. Poczynione ustalenia pozwalają stwierdzić, że skoro przedmiotowe ogrodzenie nie znajduje się od strony drogi publicznej ani miejsca publicznego, zgłoszenie budowy nie było wymagane. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Z decyzją tą nie zgodzili się M. W., J. P. i M. i W. T. wnosząc od niej odwołanie. Podnieśli w nim, że oczywistym jest, że działka nr 1 jest drogą. Jest przedłużeniem ulicy [...], co do której charakteru nikt nie ma wątpliwości. Droga jest ogólnodostępna i nie jest prawdą, że J. P. korzysta z dojazdu sporadycznie, bowiem jest to jedyny dojazd do działki nr 4. Samowolne wykonanie przedmiotowego ogrodzenia stanowi duże utrudnienie komunikacyjne, pozostawiony dojazd jest zbyt wąski i niewygodny do manewrowania. Wątpliwym jest też argument o odtwarzaniu ogrodzenia istniejącego kiedyś w tym miejscu. Podnieśli również, aby wyjaśniono kwestię braku udziału w sprawie T. Z.. W wyniku rozpoznania tego odwołania decyzją z dnia 28 sierpnia 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Ogrodzenie, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, należy do urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi, zapewniającymi ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagają wszystkie ogrodzenia, zaś zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m (niezależnie od ich usytuowania). Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji jednoznacznie wyjaśnił, iż działka nr 1, od strony której istnieje sporne ogrodzenie, nie jest drogą publiczną ani miejscem publicznym. Za drogę publiczną uważa się drogę zaliczoną w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniem i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Za drogę "inne miejsce publiczne" uznać należy - biorąc pod uwagę znaczenie terminu miejsce publiczne - drogę, która jest wykorzystywana przez bliżej nieokreśloną liczbę osób. Jak wynika z akt organ I instancji zbadał, iż przedmiotowa droga nie jest miejscem publicznym, co uzasadnił, że działka nr 1 już od momentu jej wydzielenia była przeznaczona jako droga dojazdowa do dwóch jedynie działek nr 3 i 4 i nadal jest w ten sposób użytkowana. Użytkowana jest więc przez określoną liczbę osób i nie stanowi miejsca publicznego. Mając to na uwadze orzekł jak w sentencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie M. W., J. P. i W. T. podnieśli, że stan sprawy jest bezsporny. D. K. wybudowała pomiędzy działkami 1 i 2 w B. ogrodzenie. Utrudnia ono w znacznym stopniu korzystanie z drogi dojazdowej, m.in. odwołującym się. Przez wiele lat działki o numerach 1 i 2 były traktowane jako jedna droga. Wybudowane ogrodzenie ogranicza prawa mieszkańców ul. [...] w B. jak i innych osób korzystających z tego przejazdu. W zakresie obowiązków administracji publicznej i samorządowej należy dbałość o zapewnienie mieszkańcom swobodnego dojazdu do ich posesji. Stąd też wynika obowiązek właścicieli nieruchomości do zgłaszania władzom lokalnym budowy ogrodzeń. Organy II i I instancji stanęły na błędnym stanowisku, że ich budowa ogrodzenia "nic nie obchodzi". Wniosek o wydanie nakazu rozbiórki tego ogrodzenia znajdował w pełni uzasadnienie. Wnieśli zatem o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest zasadna ale nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Przeprowadzona kontrola pod względem legalności wydanych w sprawie aktów administracyjnych wykazała, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń. Zgłoszenia właściwemu organowi wymagała natomiast budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Okolicznościami mającymi zatem znaczenie dla treści rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były: czy w świetle przepisów Prawa budowlanego doszło w tym konkretnym przypadku do budowy obiektu budowlanego lub jego części, czy nieruchomość, od strony której zrealizowano przedmiotowe ogrodzenie, jest miejscem publicznym oraz, czy wysokość przedmiotowego ogrodzenia wynosi ponad 2,20 m. Determinują one bowiem ustalenie wymagalności uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru realizacji przedmiotowego ogrodzenia, co w konsekwencji stanowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów stanowiących o obowiązku orzeczenia rozbiórki ogrodzenia wybudowanego bez dokonania zgłoszenia zamiaru jego realizacji. Organ I instancji stwierdził, że w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z budową ogrodzenia od strony działki nr 1 w B. Według ustaleń organu I instancji działka ta nie stanowi miejsca publicznego, albowiem była ona przeznaczona jako droga dojazdowa jedynie do dwóch działek i w ten sposób nadal jest użytkowana. Miejscem publicznym jest natomiast takie, które jest ogólnodostępne i ma nieograniczoną podmiotowo możliwość korzystania. Sąd w obecnym składzie w pełni akceptuje stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w tym przypadku doszło do realizacji nowego ogrodzenia. Słusznie organy wywiodły, że skoro inwestor oświadczyła, iż odtworzenie pierwotnego drewnianego ogrodzenia polegało na wykonaniu nowych słupków zabetonowanych i osadzonych na pęczkach fundamentowych oraz rozciągnięciu siatki, to w świetle ustawowej definicji remontu, nie można mówić, iż zakres prac związanych z jego realizacją mieścił się w tym pojęciu. Przez remont, stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, rozumie się bowiem wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wykonanie już nowych słupków zabetonowanych, a więc jego elementów konstrukcyjnych, wykluczało możliwość zaliczenia tych prac jako remontu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1999 r., IV SA 69/97, LEX nr 46680). LEX nr 46 Organy nadzoru budowlanego nie dokonały jednak ustaleń bardzo ważnej okoliczności mającej wpływ na treść rozstrzygnięcia, mianowicie wysokości przedmiotowego ogrodzenia. Gdyby okazało się, że wynosi ono ponad 2,20 m., to zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymagalne byłoby dokonanie zgłoszenia zamiaru jego realizacji i to bez względu na to, czy jest ono położone od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, czy też pomiędzy działkami. Organy administracji, w tym nadzoru budowlanego, obowiązane są w myśl postanowień art. 11 k.p.a. do wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Chodzi tu o wytłumaczenie dlaczego ten a nie inny przepis organ zastosował. § 2 art. 104 k.p.a. stanowi, że decyzje rozstrzygają o istocie sprawy. Istotą sprawy jest ustalenie lub przyznanie praw albo też odmówienie nabycia praw. Wprawdzie organy w motywach podjętego rozstrzygnięcia podniosły, że w tym przypadku nie doszło do budowy ogrodzenia od strony miejsca publicznego, to nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że przypadki realizacji ogrodzeń podpadają pod przepis art. 48 Prawa budowlanego. W myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Organ II instancji stwierdził tylko, że ogrodzenia w świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego są urządzeniami budowlanymi. Żaden jednak z organów nie zajął stanowiska jakie to ma znaczenie dla zastosowania odpowiednich przepisów będących podstawą prawną rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego oparły swoje rozstrzygnięcia w tej sprawie, aczkolwiek negatywne, na art. 48 Prawa budowlanego. Art. 48 Prawa budowlanego dotyczy przypadków budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W takim razie należało ustalić, czy w tym przypadku doszło do wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez dokonania zgłoszenia, by móc oprzeć rozstrzygnięcie, czy to pozytywne, czy to negatywne na art. 48 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, to należy przez to rozumieć między innymi budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a do tych ostatnich w świetle wspomnianego już art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenia należą. Rozważenia wymagało zatem, czy poprzez to, że ustawodawca używa sformułowania w wyżej wzmiankowanym przepisie: "budynek wraz z instalacjami i urządzeniami...." oznacza, że traktować należy ogrodzenia jako część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Nie bez znaczenia jest również, to, że na działce nr 6, na kopiach map zasadniczych, znajdujących się w aktach sprawy, uwidoczniony jest budynek. Nie jest wystarczającym, zdaniem Sądu, dla zastosowania art. 48 Prawa budowlanego stwierdzenie, że doszło do budowy nowego ogrodzenia. Jak już podkreślano przepis ten normuje nie same przypadki budów ale budowy obiektów budowlanych lub ich części. Wreszcie, jak to się ma do przypadków innych niż normowane w art. 48 Prawa budowlanego, czy realizacja przedmiotowego ogrodzenia nie podpada pod przepis art. 51 Prawa budowlanego. Sąd nie akceptuje poglądu organu I instancji, z którym jak się zdaje zgadza się organ II instancji, że przeznaczenie działki nr 1 jako drogi dojazdowej do dwóch jedynie działek o numerach: 3 i 4 i użytkowanie jej nadal w ten sposób przesądza o tym, że nie jest to miejsce ogólnodostępne przez nieokreśloną i nieidentyfikowalną liczbę osób, a więc nie jest miejscem publicznym. Nie wiadomym jest, co przesądza o tym, że nie każdy może skorzystać z tego dojazdu, czy istnieją jakieś przeszkody, które pozwalają jedynie skorzystać z tego dojazdu tylko ograniczonej i określonej liczbie osób w sytuacji, gdy działka ta nie jest własnością prywatną. Kwestie te nie zostały zatem dostatecznie wyjaśnione. Całkowicie organ odwoławczy zignorował podnoszoną w odwołaniu okoliczność braku udziału w toczącym się postępowaniu T. Z., który, jak wynika z dokumentów akt sprawy, jest współwłaścicielem działki nr 2, na której posadowiono przedmiotowe ogrodzenie. Pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Rozważyć więc należało, czy ma on interes prawny w niniejszej sprawie. W ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów będzie zatem wzięcie pod uwagę wszystkich wyżej wskazanych kwestii mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Skoro brak było ustaleń faktycznych, które dla podstawy prawnej rozstrzygnięcia mają istotne znaczenie, to stanowi to, że zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla treści rozstrzygnięcia sprawy. Naruszona została także zasada czynnego udziału w toczącym się postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).