II SA/Kr 2640/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer AWSA Dorota Dąbek (Spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005 r sprawy ze skargi J.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 września 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2003r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że J. K. pracował w Zakładzie Górniczo - Hutniczym "B' od [...].1967r. do [...].2002r. jako elektryk i elektromonter. Do zakresu czynności w przebiegu jego pracy zawodowej należały naprawy i przeglądy urządzeń i instalacji elektrycznych. W czasie wykonywania tych czynności był eksponowany na hałas. J. K. był badany w Ośrodku Medycyny Pracy, który w dniu [...].2003r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zawodowego ubytku słuchu. W trybie § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. J. K.był badany ponownie przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, tj. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. W dniu [...].2003r. Instytut wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Stosownie do przepisu § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. właściwy Państwowy Inspektor Sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu, bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, na podstawie orzeczenia lekarskiego jednostki służby zdrowia właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych oraz zebranego materiału dowodowego, a w szczególności oceny narażenia zawodowego pracownika. W przedmiotowej sprawie orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania u J. K. choroby zawodowej, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, wydane zostały przez dwie upoważnione jednostki służby zdrowia, tj. Ośrodek Medycyny Pracy i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. orzeczenie Instytutu jako jednostki orzeczniczej II stopnia jest ostateczne. Obu jednostkom orzeczniczym znane były warunki pracy Karonia i obydwie jednostki przyjęły, że J. K. pracował 35lat w narażeniu na hałas. Jednak sam fakt pracy w narażeniu na hałas nie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej, gdy brak jest jej klinicznego rozpoznania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. podniósł, że czuje się pokrzywdzony wydaną decyzją i wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na hałas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 21 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, występujący w okresie maksymalnie 2 lat od ustania narażenia. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] .2003r. nr [...], zawarto ogólne stwierdzenie, że hałas powoduje obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego, symetryczny dla obu uszu, odzwierciedlający się w wykresie audiometrycznym charakterystyczną krzywą. Zatem tylko taki rodzaj uszkodzenia zgodnie z wykazem chorób zawodowych, może być rozpoznawany jako zawodowe uszkodzenie słuchu. Uzasadnienia zaś w stosunku do J. K. ograniczono jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że aktualne badania audiometryczne wykonane u J. K. wykazały, że wykresy audiometryczne nie są charakterystyczne dla zawodowego uszkodzenia słuchu i wskazują na inne, pozazawodowe /chorobowe/ przyczyny niedosłuchu, co nie pozwala na przyjęcie związku pomiędzy stwierdzanym niedosłuchem, a praca zawodową, tym samym brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Nie wyjaśniono jednakże dokładnie jak te wykresy wyglądają i dlaczego uznano, że nie są charakterystyczne dla uszkodzenia słuchy wywołanego hałasem. Nadmiernie lakoniczne i częściowo niezrozumiałe jest również uzasadnienie orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...].2003r. Podano, że rozpoznano u J. K. niedosłuch mieszany obustronny wskazując, że podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 Hz wynosi w UP - 41 dB, w UL - 48 dB. Brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż rozpoznany niedosłuch /mieszany/ nie spełnia warunków przepisu prawnego, tzn. nie jest spełnione zarówno kryterium lokalizacji uszkodzenia "obustronny ubytek typu ślimakowego" jak i kryterium podwyższenia progu słuchu. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy w i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie choroby zawodowej słuchu. Ośrodek Medycyny Pracy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "aktualne badania audiometryczne wykonane u J. K. wykazały, że wykresy audiometryczne nie są charakterystyczne dla zawodowego uszkodzenia słuchu i wskazują na inne, pozazawodowe /chorobowe/ przyczyny niedosłuchu". Wynika z tego zatem, że przyczyną odmówienia rozpoznanemu schorzeniu słuchu charakteru zawodowego był "niecharakterystyczny wykres audiometryczny". Tymczasem w uzasadnieniu orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy, wskazując konkretne wielkości ubytku słuchu (średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 Hz w UP - 41 dB, w UL - 48 dB) stwierdzono, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż nie jest spełnione zarówno kryterium lokalizacji uszkodzenia "obustronny ubytek typu ślimakowego" jak i kryterium podwyższenia progu słuchu. Wskazano zatem na odmienne powody odmówienia rozpoznanemu uszkodzeniu słuchu charakteru zawodowego niż powołane w orzeczeniu OMP. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Tymczasem rozbieżności te z punktu widzenia cytowanej powyżej treści punktu 21 Wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach mają charakter zasadniczy dla treści orzeczenia w niniejszej sprawie, dotyczą bowiem zarówno wielkości rozpoznanego uszkodzenia słuchu, jak i jego charakteru. Istnieją bowiem wątpliwości co do wielkości stwierdzanego niedosłuchu wobec braku informacji na ten temat w orzeczeniu OMP, a dodatkowo jednostka orzecznicza I stopnia pisze o niecharakterystycznym wykresie, natomiast jednostka orzecznicza II stopnia pisze o "kryterium lokalizacji uszkodzenia "obustronny ubytek typu ślimakowego". Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.